Порядок построения межбюджетных отношений следующий:
1) рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;
2) устанавливаются доли отчислений от федеральных и региональных налогов, оставляемых на местах;
3) после этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;
4) если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей — выделяются дотации;
5) в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое сопровождение[29;c.4]
Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового регулирования подробнее.
1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера средств бюджетов муниципальных образований.
Расчет ведется методом, так называемого прямого счета:
а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных услуг в домах муниципального и общественного фонда составляет 50%.
б) нормы расходов на питание.
в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств по учреждениям здравоохранения районов.
Таким образом, с учетом численности соответствующих категорий населения — потребителей бюджетных услуг прямым счетом устанавливается минимальная величина бюджета муниципального образования.
2. Доли некоторых федеральных и ряд региональных налогов в 2004 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:
а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной основе.
б) дополнительные отчисления.
В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных бюджетов в целом) остались в бюджетах муниципальных образований.
3. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств массовой информации.
4. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделено еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем самым завершился процесс построения непосредственных межбюджетных взаимоотношений в Липецкой области.
Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2003 г. на примере Рязанской области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации.
Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе как отдельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений.
При формировании расходов учитывались предстоящая индексация заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение размера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшествующего 2004 года.
Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Липецкой области. Проектируемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяемых в соответствии с проектом бюджета области между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не только дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов)[31;c.9].
Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, что практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям зависит в данном регионе от поступления финансовой помощи из федерального бюджета. Дело в том, что если из Липецкой области в 2004 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сборов, то из Рязанской — около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоящими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и получится.
Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее и здесь стараются максимально оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных бюджетов.
Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2005 г. в областном бюджете Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.
Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для определения расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах учтены социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.
Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика региональной финансовой политики показывает невозможность эффективно управлять финансами региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и использования. Основная задача в области стабилизации региональных финансов — постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения производителей и растущую наполняемость бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.
Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на уровне регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления тенденций депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности и самодостаточности — как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах.[25;c.176].
3.3. Модель регионального развития Омской области.
В условиях переходной экономики резко обостряются экономические и социальные противоречия. В этой ситуации важнейшим фактором дальнейшего эффективного, прогрессивного развития Омской области является становление современной научно-обоснованной системы управления на всех уровнях народного хозяйства, включая региональный (территориальный).
Решение региональной проблем должно опираться на развернутую концептуальную основу, предполагающую проведение глубоких теоретических исследований по региональному развитию и региональной политике.
Проблема теоретического осмысления развития Омской области связана с общетеоретическими вопросами взаимодействия человека, природы и общества, развивающихся экономических отношений и экономического роста и развития.
Однако подходы к экономическому развитию на уровне региона и механизмы их реализации до сих пор находятся на стадии становления. Задача выработки стратегии территориального развития становится особенно важной вследствие того, что социальное и экономическое положение Омского региона должно достичь наиболее благоприятного положения[31;c.5].
Несмотря на большое количество публикаций, связанных с исследованием проблем экономического развития регионов, очень мало работ, посвященных проблемам стратегического развития региона (социальных территориальных систем) и управления ими на примере целевых отраслевых программ.
В настоящее время для формирования и разработки целевых отраслевых программ регионального развития региона (социальных территориальных систем) необходимо учитывать исторически сложившуюся систему отраслевого хозяйства и инфраструктуру территории. Региональная производственная система является «естественной» и образующей частью производственного комплекса, определяющего особенности жизнедеятельности населения в местах его компактного проживания.
Экономическую основу жизнедеятельности населения региона и «жизни» современных региональных систем в целом составляет производство (добывающее, сельскохозяйственное и т.д.) в форме производственных организаций и их инфраструктуры. Поэтому стратегической целью региональной системы является, прежде всего, сохранение и развитие производственной основы существования Омской области, что позволяет обеспечить «жизнь» населения региона и функционирование самого региона как социальной синергетической системы жизнедеятельности в целом.
Таким образом, основой стратегии социально-экономического развития Омского региона является специализированная программа производственной деятельности основных производственных мощностей, обеспечивающая экономическую основу жизнедеятельности региона.