Загальновизнано, що державний бюджет виконує чотири основних функції: фіскальну, регулюючу, стратегічну структурну та стимулюючу.
Фіскальна функція бюджету полягає у фінансовому забезпеченні виконання державою основних функцій, які належать до сфери її відповідальності. Згідно зі світовою практикою, до беззаперечних завдань держави відносяться забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки, підтримки соціально незахищених прошарків населення, забезпечення захисту навколишнього середовища. Сфера відповідальності держави у кожній конкретній країні визначається Основним законом (Конституцією) країни, законами та рішеннями виконавчої влади. У країнах з перехідною економікою коло завдань держави суттєво розширюється та полягає також у компенсації негативного впливу недостатності розвитку ринкових механізмів та нестачі децентралізованих ресурсів. Ефективність здійснення бюджетом зазначеної функції визначається рівнем виконання закону про Державний бюджет, співвідношенням обсягів коштів, спрямованих на реалізацію функцій, що належать до сфери відповідальності держави, із реальними потребами фінансування цих функцій.
Регулююча функція бюджету спирається на фіскальне перенаправлення частини ресурсних потоків у країні відповідно до встановлених законом про Державний бюджет орієнтирів. Вилучення частини суспільного продукту у вигляді податків та неподаткових надходжень до бюджету дозволяє коригувати напрями використання цього продукту, здійснюючи таким чином вплив як на обсяг сукупного попиту, так і на пропорцію між споживанням та нагромадженням в економіці. На етапi спаду видатки бюджету збільшуються, компенсуючи втрату частини сукупного попиту, що пожвавлює економiку, але погіршує баланс бюджету. На етапi економічного пiдйому зростання податкових надходжень покращує баланс бюджету. В разі дії прогресивної шкали оподаткування, збільшення доходів веде до зростання частки податкових виплат, що відіграє роль "вбудованого" стабілізатора, "охолоджуючи" економіку. Зниження податкових ставок та збільшення державних видатків застосовується як важіль активізації економічної динаміки, в той час як підвищення податкових ставок та зменшення витрат є одними з важелів запобігання "перегріву" економіки. Таким чином, бюджет відіграє антициклічну та стабілізаційну роль.
Стратегічна структурна функція бюджету визначається структурою державного споживання та державних інвестицій і реалізується через вплив держави на міжгалузевий та міжрегіональний перерозподіл ресурсів всередині країни відповідно до поставлених довгострокових стратегічних пріоритетів. Йдеться насамперед про здійснення державних закупівель продукції певних галузей, бюджетні капіталовкладення у галузі, які визнано стратегічно важливими, проте які не в змозі залучити з певних причин приватний капітал, у депресивні регіони тощо. Зазначена функція набуває особливого значення в перехідних економіках, в яких відбувається суттєва структурна перебудова економіки.
Стимулююча функція бюджету знаходить свій вияв через вплив заходів бюджетної політики на активізацію економічних процесів. Хоча багато з дослідників заперечують необхідність окремого виділення стимулюючої функції бюджету, для бюджетної політики в перехідній економіці таке виділення, на нашу думку, принципово важливе. Якщо регулююча та структурна функції можуть бути спрямовані як на прискорення, так і на гальмування економічних процесів (зокрема, в ході антициклічної політики, чи відносно до застарілих збиткових галузей), стимулююча функція бюджету полягає у створенні максимально сприятливих умов для ефективної підприємницької діяльності в руслі закону та національних інтересів країни за допомогою податкових стимулів, субсидій або дотацій, здійснення інвестицій у "точки зростання" тощо.
Важливо зазначити, що три останніх функції є непрямими щодо власне бюджету як фінансового плану держави. Їх реалізація виходить далеко за межі одного року, на який зазвичай здійснюється бюджетне планування, проте здійснюється саме через засоби фіскальної функції бюджету. Тому ефективність виконання державним бюджетом цих функцій може бути визначена при аналізі виконання річного бюджету лише частково. Необхідний також спеціальний аналіз впливу бюджетних відносин на економічну динаміку та структуру, прогрес у реалізації намічених стратегічних пріоритетів. Власне, реалізація регулюючої, стратегічної структурної та стимулюючої функцій надає бюджетному процесу властивостей політики, тому саме через їхню призму слід розглядати питання оцінки ефективності бюджетної політики в країні.
Функціональна збалансованість бюджетної політики має надзвичайну вагу. Зосередження уваги переважно на фіскальних функціях бюджету при нехтуванні його стратегічними функціями веде до втрати стратегічних орієнтирів та руйнування потенціалу довгострокового економічного зростання. Акцент на завданнях антициклічного та структурного регулювання без врахування необхідності стимулювання економічної активності вестиме до економічної стагнації. Між тим, і неврахування власне фіскальної функції бюджетної політики на тлі амбіційних стратегічних орієнтирів містить у собі загрозу суттєвої макроекономічної дестабілізації.
Активізація фіскального тиску та посилення вилучення ліквідних ресурсів у підприємств та населення веде до зменшення децентралізованого інвестиційного потенціалу. Зазначені кошти, які потенційно могли б бути спрямовані на інвестування, перерозподіляються на поточне споживання. Водночас, зменшення розміру наявного доходу зменшує схильність населення до заощадження та підприємств до інвестування. Відтак жорстка фіскальна політика суттєво посилює відповідальність держави за використання вилучених ресурсів у спосіб, який максимально стимулюватиме економічний розвиток та інвестиційні процеси.
2. Бюджетна політика в Україні
У 1992 році Україна сформувала самостійну бюджетну систему. Одночасно зі здобуттям цього неодмінного атрибуту державної самостійності на весь зріст постало питання здійснення відповідної бюджетної політики, спрямованої на утвердження національної незалежності, забезпечення глибинних ринкових перетворень та стійкого довгострокового розвитку національної економіки та суспільства в цілому. На жаль, слід констатувати, що на шляху побудови такої політики постали прояви трансформаційної кризи, зокрема:
- низька ефективність дій держави у новому середовищі;
- структурні деформації та диспропорції економіки;
- недосконалість конкурентного середовища, недосконалість та нерозвиненість внутрішнього ринку;
- суттєве падіння життєвого рівня населення України;
- стрімке скорочення бюджетних доходів, викликане ліквідацією старої податкової системи та неефективністю нової;
- наростання конфлікту інтересів між впливовими політико-економічними групами, між ними та державою.
Внаслідок цього вироблення бюджетної політики відбувалося під постійним пресом різноманітних груп впливу, потреб оперативного збалансування макроекономічного становища, вимог міжнародних фінансових організацій. Зміна параметрів соціально-економічної системи в процесі просування шляхом ринкових перетворень також обумовлювала постійну зміну вимог, які висувалися до бюджетної політики в Україні. Відтак пошук адекватних напрямів та інструментів національної бюджетної політики триває й досі. Безперечно, за роки ринкових реформ бюджетну систему України було суттєво вдосконалено та наближено до сучасних вимог. Проте, як і раніше, невирішеними залишаються наступні фундаментальні проблеми:
- незбалансованість зобов'язань і ресурсів на всіх рівнях бюджетної системи і надмірність боргового тягаря;
- неефективність та обтяжливість податкової системи;
- неефективність значної частини бюджетних видатків;
- перевищення державних потреб і зобов'язань над фактичними бюджетними витратами;
- незавершеність формування ефективної системи управління державними фінансами.
Починаючи з 1998 р., відбувається поступове зменшення ваги податкових надходжень (включаючи відрахування до Пенсійного фонду) в доходах бюджету та ВВП. Теоретично це мало б сприяти поліпшенню економічної динаміки. Між тим, насправді позитивні тенденції в українській економіці почали спостерігатися лише з 2000 року.
У 1999 р. було забезпечено виконання Державного бюджету України за доходами лише по 25 джерелах із 40 (1998 р. - 10 з 29). Державним бюджетом України у 1999 р. було недоотримано майже 3,8 млрд грн. (у 1998 р. - 4,8 млрд грн., у 1997 р. - майже 4,9 млрд грн., у 1996 р. - 4,3 млрд грн.).
У 2000 р. рівень надходжень до консолідованого бюджету підвищився на 48 % в номінальному виразі у порівнянні з минулим роком, а рівень реальних доходів уперше після 1997 р. збільшився в реальному вимірі на 15,2 %. Завдяки цьому реальний розмір доходів бюджету наблизився у минулому році до значень періоду 1996-1997 рр., що приблизно співпадає з динамікою реального ВВП.
Діюча система бюджетних відносин в Україні значною мірою орієнтована на надходження насамперед від непрямих податків (перш за все ПДВ та акцизів, за рахунок яких минулого року профінансовано 18 % доходів бюджету), які сплачують в підсумку споживачі. За такого формування доходи бюджету залежать не від ефективності діяльності підприємств, а від обсягів господарських оборотів. Доходи бюджету в цьому випадку збільшуються за рахунок зростання цін.