Л. Д. Парунина
В статье рассматриваются особенности муниципальной службы как органа власти, как посредника между государственной властью и гражданским обществом и как вида профессиональной деятельности. Выявляются проблемы и противоречия муниципальной службы в процессе ее становления. Исследуется состояние муниципальной службы в Свердловской области.
Муниципальная служба как орган местного самоуправления и как вид профессиональной деятельности в настоящее время становится предметом исследования многих наук. Наш интерес к ней обусловлен рядом факторов, среди которых можно назвать ее новизну для нашей страны, наличие несоответствий реального состояния муниципальной службы ее идеальной модели, а также ее большую значимость для развития общества.
Муниципальную службу отличает от других органов власти то, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. Отсюда вытекают особенности и противоречия современного состояния муниципальной службы как института власти и вида профессиональной деятельности.
С одной стороны, муниципальная служба как институт власти:
— реализует государственную политику на территории муниципального образования и в этом плане подконтрольна государству, ответственна перед ним;
— является обязательным элементом государственного устройства в демократическом государстве, основой конституционного строя;
— в своей деятельности регламентирована правом. Действует в рамках законодательства России: Конституции, федеральных законов, актов, принятых президентом и Правительством России.
С другой стороны, муниципальная служба выступает связующим звеном между государственной властью и населением:
— она относительно обособленна от органов государственной власти, территориально и финансово, что нашло отражение в законодательных актах, нормативных документах, регламентирующих муниципальную службу;
— осуществляет деятельность и в интересах государственных органов власти, и в интересах населения своего муниципального образования;
— непосредственно взаимодействует с населением, а государственная служба взаимодействует с гражданами посредством муниципальной службы;
— позволяет удовлетворять насущные интересы и потребности граждан, исходя из особенностей своего муниципального образования;
— осуществляет властные полномочия напрямую, без посредников;
— полномочия данной службы распространяются только на жителей муниципального образования.
Есть и третья сторона муниципальной службы, влияющая на особенности профессиональной деятельности людей, работающих в ее органах. В частности, по организационному типу муниципальную службу можно отнести к бюрократическим организациям. Бюрократические системы имеют как положительные стороны, среди которых можно назвать четкую структуру организации, четко прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности, так и негативные. К основным негативным сторонам бюрократии относятся неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, снижение инновационного потенциала. Такое положение муниципальной службы в системе государственного устройства порождает ряд противоречий.
Первая группа противоречий порождается ее деятельностью одновременно и в интересах органов государственной власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Государственная власть не всегда действует исходя из особенностей местных сообществ, а муниципальные служащие обязаны их учитывать и согласовывать. Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с реализацией нужд населения, в то же время присутствует определенное давление со стороны государственной власти. Контроль над деятельностью муниципальной службы должно вести население, но в?современной России контроль ведется преимущественно со стороны органов государственной власти. В результате муниципальная служба начинает действовать лишь в угоду контролирующей ее стороне, игнорируя население.
Вторая группа противоречий связана с тем, что в силу молодости муниципальной службы для большинства граждан она неотделима от государственной службы. Процесс становления муниципальной службы как профессии в нашем обществе еще не закончен. Знания, навыки, умения, профессиональные нормы и ценности только развиваются в муниципальной службе, в связи с этим результаты ее деятельности не всегда отвечают интересам и потребностям современного общества.
Третья группа противоречий порождается многообразием проблем граждан на уровне муниципального образования, требующих неформального и творческого подхода к их решению, и высоким уровнем стандартизации деятельности муниципальных служащих, границы и содержание которой четко определены законом.
Четвертая группа противоречий определяется положением о финансово-экономической независимости муниципальной службы. За муниципальными служащими закреплен значительный перечень обязанностей, но многие муниципалитеты не имеют собственных финансовых средств на их исполнение. Такое положение приводит к зависимости деятельности муниципальных служащих от органов государственной власти и от государственных чиновников. Кроме того, население зачастую не информируется о расходовании средств местного бюджета, так как муниципальные служащие не заинтересованы в дополнительных формах контроля.
Все эти противоречия порождаются неразвитостью муниципальной службы, ее неспособностью действовать в интересах местного сообщества, обеспечивать нужды населения и самих муниципальных служащих.
В настоящее время муниципальную службу можно считать профессией, но в отличие от таких традиционных профессий, как учитель или врач, она является новой в нашей стране, процесс формирования ее продолжается. Одним из самых распространенных подходов к профессии является ее понимание как вида трудовой деятельности, являющегося источником существования и требующего определенной квалификации. Кроме того, в муниципальной службе сегодня сложились все основные атрибутивные признаки профессии, а именно:
— она осуществляется на постоянной основе, что обеспечивается обязательным заключением трудового договора с каждым муниципальным служащим;
— имеются установленные гарантии пребывания в должности;
— муниципальные служащие регулярно получают заработную плату, средства на которую направляются из бюджета муниципального образования;
— для занятия должностей в муниципальной службе требуется наличие специальных знаний, умений, навыков на основе профессионального образования.
Отличительные признаки профессии муниципального служащего вытекают из функций и содержания деятельности муниципальных органов власти. К?основным признакам можно отнести следующие:
— цель деятельности муниципальных служащих — служение интересам мест-ного населения. Само население делится на группы, что требует от муниципальных служащих согласовывать интересы и потребности различных социальных групп;
— объективную оценку профессиональной деятельности муниципальных служащих может дать только население;
— муниципальные служащие обязаны осуществлять максимально открытую профессиональную деятельности в форме постоянного взаимодействия с?населением;
— муниципальные служащие по сравнению с государственными служащими действуют в условиях меньшей формализации профессиональной деятельности. Муниципальная служба является сравнительно новой профессией в?России, и многие нормативные документы, регламентирующие деятельность служащих, только недавно приняты или еще разрабатываются;
— муниципальные служащие имеют определенный уровень профессиональной культуры. Муниципальная служба как профессиональная общность имеет не только определенный набор знаний, умений и навыков, но также нравственные и ценностные ориентиры;
— решение многообразных проблем населения муниципального образования обусловливает необходимость освоения и использования муниципальными служащими прежде всего управленческой деятельности. Необходимо отметить, что муниципальная служба относится к типам профессий «человек — человек», по Е. А. Климову. Данный тип профессий характеризуется стремлением к общению с людьми, умением понимать других людей, хорошо разбираться во взаимоотношениях с людьми, речевой культурой, навыками взаимодействия с людьми, наблюдательностью, высоким уровнем самоконтроля. Перечисленные навыки способствуют муниципальным служащим в осуществлении в первую очередь управленческой деятельности.
На основании указанных признаков можно констатировать, что муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления. В соответствии с федеральным и областным законодательством о муниципальной службе не все работники местного самоуправления являются муниципальными служащими [1, 2]. К муниципальным служащим не относятся выборные муниципальные должности, например глава города или депутаты местного самоуправления, а также лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы.
При изучении муниципальной службы как вида профессиональной деятельности в современной России мы также можем обнаружить ряд противоречий:
— во-первых, сегодня требования к уровню профессионализма муниципальных служащих, отраженные в должностных инструкциях, расходятся с реальным состоянием этой профессиональной группы. Несоответствие знаний, навыков и умений желаемым порождает низкое качество услуг, предоставляемых служащими гражданам;