Присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть[13].
Вебер рассматривает различные способы, с помощью которых патримониальные государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина.[14] Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.
Содержание управленческого аппарата и армии, служащих личным орудием правителя, требовало крупных финансовых затрат. Денежные средства, необходимые для этой цели, поступали за счет торговых пошлин или прямой монополии внешней торговли. Согласно Веберу, роль торговли при возникновении патримониальных режимов почти всегда была решающей[15]. Однако он не считал торговую монополию основой политической власти патримониального типа. Скорее здесь имело место обратное отношение - торговая монополия являлась следствием обладания неограниченной властью[16].
В своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого типа господства. О патримониализме в собственном смысле слова речь идет там, где господство преимущественно традиционное. Если же правитель действует главным образом по своему усмотрению, опираясь на военную силу и игнорируя традицию, такой режим обозначается термином "султанизм"[23]. Помимо этого Вебер рассматривает децентрализованный вариант патримониализма, характеризуемый им как "сословное" господство. Для этой разновидности патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. Все перечисленные формы патримониального господства, очевидно, следует расценивать как “чистые” типы.
Веберовская идеально-типическая модель патримониализма, по-видимому, образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский патримониализм противопоставлен султанизму, который основан на ничем не ограниченном произволе правителя. Кроме того, централизованный патримониализм противополагается децентрализованному "сословному" господству. В то же время реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. Если сами чистые типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них.
Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает “рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками"[30], хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западно-европейских абсолютных монархиях.
Вместе с тем в “Хозяйстве и обществе” Вебер следующим образом характеризует патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники (рабы, министериалы) действуют в иерархической организации с безличными сферами компетенции и, следовательно, в формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной бюрократии"[31]. Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из внепатримониальных источников.
Сословное господство уже рассматривалось нами при разборе идеально-типической модели патримониализма. Тем не менее следует уделить более пристальное внимание этому понятию в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления[33].
В такой управленческой структуре все властные полномочия поделены между патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.
Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация средств управления чиновниками означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических структур. Что же касается патримониальной бюрократии, она занимает промежуточное положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к присвоению средств управления чиновниками, которая тем не менее не означает полной децентрализации политического режима.
Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.
Итак, понятие “патримониальная бюрократия” в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует прежде всего присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.
Глава 2. Концепция рациональной бюрократии
Понятие патримониальной бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах Вебера. Но для последующего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории - разработанная в “Хозяйстве и обществе” идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Однако эта модель также не исчерпывает всей веберовской теории бюрократии и не должна рассматриваться изолированно.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”[67].
Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. Как отмечает Э.Геллнер: “Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице”[68].