- в пограничной полосе;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно-территориальных образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение».
Данный перечень является закрытым, т. е. ограничения возможны только по указанным основаниям, а Ставропольский край под них не подпадает, таким образом, основания для введения разрешительного порядка пребывания и проживания в Ставропольском крае отсутствуют.
В части 1 ст. 2 Закона Ставропольского края незаконный характер миграции увязан с невыполнением гражданами Российской Федерации обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в определенные сроки. Согласно ст. 2 гражданин Российской Федерации, невыполнивший обязанность зарегистрироваться в органах регистрационного учета в трехдневный срок со дня прибытия для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней; обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в семидневный срок со дня прибытия на новое место жительства, а также находящийся на территории Ставропольского края в случае отказа ему в регистрации по месту пребывания или месту жительства (видимо, в том числе и по основанию превышения «максимально возможной численности переселенцев»), автоматически превращается в незаконного мигранта. Обязанность регистрации граждан действительно установлена в части II статьи 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», содержащей следующее положение: «Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем, там же указывается, что «регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации». В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации №4 от 2 февраля 1998 г. указывалось, что уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью, однако сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Федерации. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера.
В соответствие с ч.3 ст.62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Согласно ст.1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации». Российский закон, конкретизирующий конституционные положения о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, на момент принятия Закона Ставропольского края еще не был принят. В части, не противоречащей Конституции Российской Федерации продолжал действовать Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Этот акт, конечно, нельзя признать соответствующим новым условиям, и в определенном смысле Закон Ставропольского края является попыткой восполнить данный пробел в федеральном законодательстве, однако эта попытка направлена на ограничение и нарушение установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
Порядок въезда и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства урегулирован в Федеральном Законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции Федеральных законов от 18 июля 1998 г. №110-ФЗ, от 24 июня 1999 г. №118-ФЗ).
Ст. 1 данного акта предусматривает, что «выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Следовательно, возможность регулирования этих вопросов субъектом Федерации не предусмотрена, а само регулирование уже осуществлено на федеральном уровне и любая попытка нового регулирования на уровне субъекта означает либо дублирование, либо нарушение федерального законодательства.
Таким образом, изложенные ранее соображения о неконституционности ограничений прав российских граждан в Законе относится и к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Согласно ст.5 Закона квоты на привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы устанавливает Правительство Ставропольского края. Однако это положение противоречит федеральному законодательству и, в частности, Указу Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. №1246 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», которым утверждено Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Согласно этому Положению квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан, нанимаемых работодателем для работы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, устанавливаются не субъектами Российской Федерации, а федеральными органами государственной власти. Что же касается субъектов Российской Федерации, то их соответствующие органы исполнительной власти направляют об этом предложения федеральным органам государственной власти.
Нельзя не обратить внимание на одно загадочное несоответствие Закона Ставропольского края, слабо поддающееся логическому анализу. Возможно, оно должно приниматься на веру, поскольку в противном случае возникает вопрос о смысле и целесообразности данного Закона. Как уже указывалось, в ст.5 говорится о том, что Правительство Ставропольского края ежегодно устанавливает «максимально возможную численность переселенцев». Согласно ч.2 этой же статьи указанная численность увязывается с возможностями существующей социально-экономической инфраструктуры и запланированными бюджетными расходами в разрезе административно-территориальных образований Ставропольского края. Данные положения, как и другие, содержащиеся в Законе (ст.3, ст.2) призваны свидетельствовать о переизбыточности населения в крае, что, собственно, и вызвало потребность в столь суровом регулировании, ограничениях прав граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства и даже интервенцию в сферу федерального законодательства. А вот часть 3 этой же статьи заставляет усомниться в исходной идее переизбытка, потому что, оказывается, сверх «максимально возможной численности переселенцев» ежегодно устанавливаются квоты на «привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы», т.е. в крае объективно существует потребность в дополнительной рабочей силе сверх «максимально возможной численности переселенцев». Как минимум, это противоречит идее переизбыточности населения. Если исходная посылка – переизбыток человеческих ресурсов, то логично полное исключение каких-либо дополнительных наборов и квот. Усилия властей должны быть направлены на то, чтобы оптимальным образом использовать имеющиеся трудовые ресурсы.