По оценкам группы экспертов Фонда «Институт экономики» под руководством А. Чернявского за шесть лет к 2009 г. доходы местных бюджетов сократились на 23-25%, при этом доля местных налогов в структуре доходов резко сократилась, по ключевым отраслям социальной сферы - образованию, культуре, здравоохранению - преобладает тенденция централизации расходов. По мнению одного из экспертов Фонда Л. Смирнягина, «нынешний кризис местного самоуправления, позволяющий выдвигать весьма радикальные планы его реформирования, граничащие с огосударствлением, связан с хроническим недостатком финансовой самостоятельности у муниципалитетов. В результате этого за годы существования МСУ в новой России население полностью разочаровалось в безвластных органах самоуправления, которые таким образом превратись из потенциальной школы демократии и гражданского общества в конторы по перераспределению государственных денег» [39]. К таким же выводам приходят Л. Еремеева и Н. Казюкова, сотрудники Конгресса муниципальных образований РФ [29, 16-18].
Представляются вполне обоснованными такие суждения одного из исследователей рассматриваемых процессов (соответствующие мнениям и многих других авторов): «…государством игнорируется общественная важность института самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления, перед государством выступает впереди их ответственности перед населением. Вместо того чтобы создавать хорошие условия, государственные органы, упрощают жизнь под свои административные возможности» [60]. Нельзя не отметить, что государством порой даже предпринимаются шаги, препятствующие развитию местного самоуправления. Так, губернатор Ставропольского края отменил всенародные выборы глав районной администрации, заменив этот порядок назначением этих чиновников по контракту фактически решением главы краевой администрации. При этом совет по вопросам самоуправления при полпреде Президента в Южном федеральном округе рекомендовал широко распространять этот «опыт».
Разумеется., процессы становления и развития местного самоуправления в России не могут восприниматься и оцениваться однозначно негативно. За минувшие десять с небольшим лет в этом отношении накоплен довольно большой опыт. Самоуправление приобрело конституционный статус, получило пусть не вполне совершенную, но все-таки законодательно-нормативную базу. Накоплен опыт глубокого теоретического дискурса и осмысления проблем развития самоуправления в стране. И тем не менее, о трудностях и неудачах приходится сегодня говорить, по крайней мере, не меньше, нежели об успехах и завоеваниях. «Заинтересованных в развитии местного самоуправления в России не так уж много..., - с грустью замечает один из крупнейших наших политических деятелей, отвечающих за развитие местного самоуправления О. Сысуев. - Мэры? Нет, они хотят вертикали, но под собой... Представительные органы хотят вертикали, но под собой... Губернаторы тоже не очень-то, знаете ли, за местное самоуправление, это совершенно понятно. Правительство? Конечно же, нет. Правительство за централизацию, за упрощение механизмов управления. Казалось бы, потребовать развития местного самоуправления должен народ. Но у нас нет гражданского общества» [70]. Оценка, возможно, излишне резкая, но достаточно точно отражающая реальное положение вещей, в том числе реальное восприятие местного самоуправления в сознании и элиты, и широких масс народа.
Отношение к муниципальной власти в массовом сознании является либо отчужденным и безразличным, либо предельно потребительским и утилитарным, либо даже враждебным.
В силу действия целой совокупности причин — отсутствия традиций и навыков самоуправления у населения, сохраняющихся административно-бюрократических стереотипов управления в системе государственной власти, низкого профессионализма работников муниципальных органов, несовершенства законодательной базы и некоторых других, развитие местного самоуправления в течение последних 10 с лишним лет происходило очень трудно, и результаты достигнуты не очень значительные.
Хотя местное самоуправление является относительно обособленной от государства социальной системой, его успешное развитие зависит в очень большой степени от целенаправленной деятельности государственных органов - федеральных и региональных - по созданию благоприятных условий его функционирования, по обеспечению его полномочий и возможности их реализации. Для этого нужны ясно выраженная политическая воля высшей государственной власти и направляемые ею, энергичные усилия административных органов всех уровней по решению необходимых задач в этой области.
Но одновременно необходимо, чтобы возрастали усилия и самого населения, направленные на все более полную реализацию своей роли субъекта местного самоуправления.
Возрастание таких усилий, т.е. гражданской, социально-политической активности людей в этой области, более активное участие населения в управлении своими делами означает усиление самоуправленческих начал в деятельности местной властно-управленческой структуры, т.е. повышение уровня социальной зрелости системы местного самоуправления. И в этом во все большей степени проявляется роль местного социума как субъекта самоуправления, т.е. результат роста его социальной зрелости. Вместе с тем имеет место и обратная зависимость между обоими рассматриваемыми процессами; все более активная включенность населения в местное самоуправление выступает фактором дальнейшего повышения зрелости муниципального социума.
Таким образом, что местное самоуправление выступает не только некоторой самостоятельной ценностью в качестве одного из важнейших проявлений демократии, но и средством упрочения социальных связей и отношений, т.е. механизмом, обеспечивающим интеграцию и целостность муниципального социума.
С одной стороны, только если муниципальный социум выступает действенным субъектом управления общественными делами в рамках своего местного сообщества, соответствующая система может квалифицироваться как самоуправляющаяся, и чем активнее и эффективнее социум проявляет себя в названной роли, тем более зрелым становится местное управление в соответствующем территориальном образовании. С другой стороны, все более высокая зрелость системы местного самоуправления выступает важным фактором развития муниципального социума как целостного образования, более сильными, прочными становятся «скрепляющие» его социальные связи.
Глава 2.
РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
Теперь, отправляясь от рассмотренных теоретических положений, нужно выяснить, в какой мере эти положения реализуются на практике, или, другими словами, насколько реальное функционирование местного самоуправления соответствует тому, что обосновывается теорией и закреплено в принципах, лежащих в основе законодательства. Сформулированная таким образом задача решается преимущественно путем анализа данных проведенного автором эмпирического исследования, при том эти данные сопоставлялись с характеристиками подобных ситуаций, явлений, процессов, имеющимися в научных публикациях и в прессе, а также с общим положением дел в нашем обществе и государстве.
2.1. Использование форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами местного самоуправления
Как было обосновано выше, роль населения муниципальных сообществ как субъекта управления делами своей местной жизни и, следовательно, носителя сущностных начал местного самоуправления проявляется главным образом в непосредственном включении как можно более широкой массы граждан в деятельность по управлению делами своего муниципального образования. Иными словами, в широком использовании форм прямой, непосредственной демократии.
К таковым в масштабе местного самоуправления относятся (напомним): а) местные референдумы; б) собрания граждан по месту жительства, разновидностью которых выступают сельские и поселковые сходы; в) репрезентативные опросы (при условии принятия решений на основе выявленных таким образом мнений, предложений, требований граждан или хотя бы учета соответствующих данных опроса при принятии решений органами местной власти и управления); г) деятельность регулярно функционирующих систем территориального общественного самоуправления (ТОС) по отдельным территориальным ячейкам муниципального образования или района; д) организаторские действия отдельных инициативных групп населения по вовлечению своих сограждан в общественно-полезную деятельность (благоустройство и т.п.) и обеспечению оптимального функционирования социальной инфраструктуры.
В плане содержательном непосредственное участие населения в управлении местными делами с использованием названных форм может осуществляться по следующим основным направлениям.
Во-первых, выработка «всем миром» - как говорили в старину - концепции и стратегии развития данного муниципального образования. Пока, как выявилось в нашем исследовании и достаточно убедительно показано в литературе, формирование и реализация стратегии муниципальной политики является почти полностью делом местных властных структур. Между тем без участия населения в этой деятельности не могут быть должным образом учтены потребности муниципального сообщества.
Подобным же образом при непосредственном участии всего местного населения должен приниматься и изменяться такой основополагающий документ, определяющий жизнь муниципального образования, как его Устав.
Конечно, проекты концепции и стратегии развития неизбежно должны разрабатываться местными органами власти и управления, желательно с привлечением экспертов. Но потом, созданные таким путем проектные наработки можно и нужно представить на рассмотрение населения, используя названные выше формы волеизъявления и интересов масс.