В принципе реализация населением присущих ему в демократически устроенном обществе суверенных прав не непосредственно, а через формируемые им и подконтрольные ему органы власти и управления вполне допустима, не противоречит - как было обосновано при теоретическом рассмотрении сущности самоуправления - этой сущности. И такой порядок широко распространен в практике самых демократических государств. Но такой порядок не противоречит сущности и принципам самоуправления только при соблюдении некоторых условий.
Во-первых, необходимо, чтобы соблюдалась некоторая допустимая «пропорциональность» между объёмом управленческих функций, выполняемых органами местной власти и реализуемых непосредственно населением. Если роль последнего (кроме участия в выборах органов власти) в непосредственном осуществлении властно-управленческих функций вообще приближается к нулю, то есть, если всё оказывается сосредоточенным в деятельности названных органов, система уже перестаём напоминать самоуправляемое образование. Во-вторых, в системе самих этих органов тоже должна обеспечиваться необходимая пропорциональность в разделении обязанностей между администрацией и органами народного представительства. Если роль последних в силу законодательных установлений и (или) реально складывающейся практики оказывается сильно ограниченной, сводящейся фактически к тому, чтобы «штамповать» предложения администрации, а многие важные управленческие функции вообще оказываются монополизированными ею, это тоже не может квалифицироваться иначе как отступление от принципов и требований демократии. В-третьих, сама система выборов должна соответствовать задачам максимального проявления роли населения, как источника своих властно-управленческих полномочий. Это должно обеспечиваться, начиная с законодательства, определяющего как круг избираемых населением органов и должностных лиц и кончая реальной практикой проведения выборов. В-четвертых, деятельность органов, осуществляющих властно-управленческие функции в местном масштабе (как и во всех других) как представительных, так и административных должна протекать под контролем населения и потому быть открытой, «прозрачной». Должно быть обеспечено - опять-таки и с помощью законодательства, и организации практической работы, чтобы контроль населения за всеми этими органами был всеохватывающий, глубокий, постоянный и позволяющий воздействовать на названные органы в случаях, когда обнаруживаются в их деятельности отступления от воли и интересов народа, вплоть до лишения полномочий у тех, в чьих действиях проявляются такие отступления. Это должно относиться как к членам, избранных представительных органов, так и к работникам администраций.
При соблюдении перечисленных требований опосредованное, т. е. осуществляемое через деятельность особых, функционирующих на профессиональной основе органов и должностных лиц выполнение населением роли субъекта управления вполне «вписывается» в теоретическое представление о самоуправляющихся системах. В организационную структуру органов местного самоуправления входят различные «малые формы», через которые население, точнее сказать, отдельные части его, реализуют свою роль субъекта социально-управленческой деятельности. Такими формами традиционно были домовые, уличные, квартальные комитеты и другие объединения. В последние годы, со времен «перестройки» на этой базе стали возникать объединения качественно более высокого уровня: территориальное общественное самоуправление - ТОС (во множественном числе эта аббревиатура употребляется как ТОСы). Это общественное объединение, образуемое на части территории муниципального образования (в определенном микрорайоне, квартале, небольшом обособленном посёлке и т.д.) проживающим здесь населением и функционирующее в соответствующих рамках. Границы территории определяются на основе предложений жителей, исходя из социально-экономической целостности территории и общности интересов проживающих граждан. Каждое такое объединение - ТОС возглавляется избираемым гражданами комитетом общественного самоуправления (КОС) соответствующей общины. Коллектив жителей малого социально-территориального сообщества формируется на основе таких общих для них интересов, как стремление улучшить экологическую обстановку непосредственно на территории их проживания, её благоустройство, работу социально-бытовых служб, транспортного обслуживания, организацию культурного досуга. Смыслом существования и деятельности ТОСов является самоорганизация граждан по месту жительства с целью решения вопросов, касающихся жизнедеятельности именно этой части муниципального образования. Если вопрос по своей сути может быть решен только на более высоком уровне, ТОС или его комитет (КОС) обращается с ходатайством в органы муниципальной власти. ТОСы выступают посредниками между жителями и властями, они утверждают согласование по земельным, отводам и планам, застройки, занимаются благоустройством, содействуют охране общественного порядка.
Многие ТОСы достаточно успешно ведут хозяйственную деятельность, занимаются вопросами, связанными с содержанием и ремонтом жилищного фонда, благоустройством территорий. И в целом многие из них успешно функционируют. Органы территориального общественного самоуправления вправе:
* создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;
* выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству, эксплуатации и ремонту жилого фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;
* кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;
* участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;
* осуществлять иную социальную деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социальных потребностей населения.
Поскольку органы территориального общественного самоуправления ведут в определенной мере хозяйственную деятельность, в их распоряжение выделяется некоторая масть муниципальной собственности. ТОСы заключают с соответствующими хозяйственными организациями договоры по обслуживанию своего населения теплом, электроэнергией, по уборке территории, строительству дорог, тротуаров, вывозу мусора и т. д., в общем, по всем видам работ, касающихся жизнеобеспечения жителей.
Развитие территориального общественного самоуправления дает впечатляющий пример формирования структур городского самоуправления и муниципального социума «снизу». Существуют, однако, проблемы, препятствующие этому движению, которые могут быть решены лишь на уровнях федеральной и региональной государственной власти. К числу таковых проблем может быть отнесено продолжающееся отсутствие сколько-нибудь развернутой и внятной нормативно-правовой основы деятельности ТОСов. С 1995 г. от созыва к созыву депутаты Госдумы передают проект Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», и он остаётся не принятым.
В результате установление порядка, регулирующего создание, деятельность, и само их развитие зависят от личного отношения руководства региона к общественному самоуправлению. В итоге, например, в Перми ТОСы процветают, а в Москве, пережив «золотой век» в начале 1990-х, в последующие годы, и ТОСы, и КОСы практически лишились и права голоса, и помещений [178].
Функционирование же таких объединений способствует развитию, по крайней-мере, в двух планах.
Во-первых, деятельность ТОСов способствует повышению социальной зрелости муниципального социума, способствуя его социальному структурированию и формированию гражданского общества. ТОС может рассматриваться как одна из важнейших базовых ячеек социальной структуры сообщества, как фактор формирования и развития муниципального социума. ТОС может выступать здесь формой осознания гражданами своих интересов, определяемых спецификой условий проживания, способом их институализации и инструментом их реализации. Таким образом, территориальное общественное самоуправление представляет собой очень важную и системообразующую компоненту муниципального социума, как один из ключевых субъектов его горизонтальных и вертикальных связей.
Во-вторых, ТОС, обеспечивая непосредственный доступ людей к выработке и принятию управленческих решений по многим вопросам социального благополучия в среде их обитания, по месту жительства, выступает немаловажным элементом системы муниципального самоуправления. Нельзя не согласиться с тем, что ТОС, основанное на специфических соседских связях, на непосредственном знакомстве жителей одного места и основанном на нем доверии, - естественная, специфическая и ничем не заменимая форма самоуправления.
К структурным образованиям, через которые муниципальный социум осуществляет функции субъекта местного самоуправления, относятся, далее, социальные общности, из которых образуется этот социум, и присущие им, так называемые внутригрупповые формы их самоорганизации. Социальные группы и другие общности, осознавая свои интересы и стремясь к их защите и обеспечению, естественно выступают (при том тем сильнее, чем отчетливее осознают свои интересы) в качестве акторов муниципальной политики и местного самоуправления и стремятся оказывать реальное и по возможности сильное влияние на принятие решений на муниципальном уровне. Подобную же роль играют создаваемые ими общественные организации, осуществляющие так называемое социально-групповое самоуправление. Таковым являются социально-профессиональные объединения, как, например, профсоюзы, организации молодежи, женщин, ветеранов, конфессиональные, национальные, культурные и иные объединения, возникающие на основе принадлежности граждан к соответствующим группам, чувство сопричастности, общности интересов и субкультуры. В этом ряду могут, видимо, рассматриваться и объединения предпринимателей.