Негативное воздействие отмеченной причины усиливается еще тем, что большая часть граждан не чувствует, что Совет и его депутаты выражают их интересы. Вот как выглядит распределение ответов, полученных в ходе нашего исследования: на вопрос о мнениях избирателей относительно того, чьи интересы реально представляют депутаты. Соответствующие данные приведены в таблице 1 (простые распределения и дифференцированные по возрастным категориям).
Таблица 1.
Мнение избирателей о том, чьи интересы выражают депутаты {в процентах к общему числу опрошенных)
| Выражают интересы | Все опрошенные | Возраст респондентов | ||
18-30 лег | 31-60 лет | Старше 60 лет | ||
| - всего населения | 23 | 21 | 20 | 35 |
| - малообеспеченных групп | 4 | 3 | 4 | 3 |
| - новой буржуазии | 10 | 9 | 12 | 7 |
| -свои собственные (т.е. самих депутатов) | 32 | 25 | 40 | 18 |
| - криминальных структур | 2 | 2 | 2 | 3 |
| Затрудняются ответить | 25 | 36 | 22 | 34 |
Как видно из таблицы, если не считать затруднившихся ответить, большинство убеждено в том, что депутаты Совета преследуют прежде всего свои собственные интересы. Иное мнение, соответствующее сути и принципам самоуправления, - «депутаты представляют интересы всего населения» - разделяют всего 23%. Надо заметить, что наиболее скептично по отношению к тому, что лежит в основе деятельности депутатов, настроены люди в возрасте от 31 до 60 лет, т.е. имеющие богатый жизненный опыт и способные еще играть активную роль в производственной и общественной жизни. В этой гpyппe считающих, что депутаты руководствуются главным образом своими собственными интересами, в 2 раза больше (!), чем оценивающих их как выразителей интересов всего населения.
Важная задача представительных органов в системе самоуправления заключается в том, чтобы держать под строгим, неусыпным контролем деятельность чиновников аппарата исполнительной власти. Эту задачу они также должным образом не выполняют. Глава исполнительной власти администрации в силу несовершенства законодательства и многовековых традиций осуществления власти в стране исключительно посредством аппарата бюрократического властвования, оказывается не только неподконтрольным представительному органу, но, можно сказать, встает над ним.
Согласно действующему законодательству все решения представительного органа вступают в силу лишь после подписания их главой исполнительной власти. В общем можно сказать, что главной составляющей в механизме муниципального управления является глава администрации. Это выступает очевидным фактом повсеместно - «от Москвы до самых до окраин».
Понятно, что в организации общественной жизни на любом уровне, в том числе, местном, важнейшая роль принадлежит профессионалам-управленцам, что решение проблем жизнедеятельности местного сообщества очень сильно зависит от умелой профессиональной деятельности работников муниципальной администрации и в наибольшей мере - её руководителей. Однако чтобы администрацию можно было квалифицировать не просто как властно-управленческий институт, а как орган местного самоуправления, ее формирование и функционирование должно удовлетворять некоторым требованиям, обоснованным нами выше.
Недостаточно также, чтобы избирался населением только глава администрации, круг избираемых должностных лиц должен быть значительно шире. Кроме того, зависимость главы администрации от населения не может ограничиваться только выборами. И последующая его деятельность должна проходить под постоянным общественным контролем (а при введении выборности более широкого круга должностных лиц это требование относится, естественно, и к ним). Пока это не обеспечивается ни законом, ни практикой. Получив мандат, дающий право на управление муниципальным образованием, глава администрации становится никому не подотчётным. Исходя из принципов демократии, его «господином» является население, но механизма контроля и влияния со стороны населения по отношению к мэру и его аппарату нет. Роль органа представительной власти в этом плане также ничтожна.
Таким образом, после избрания органов местного самоуправления, население на весь срок их полномочий отходит в тень, реальная власть от суверена власти - населения - переходит в руки тех, кто должен ему служить. Единственным механизмом контроля остаются регулярные выборы, однако в условиях низкой явки избирателей и широко распространенной практики использования средств административного давления и манипулирования выборы очень часто не выполняют функции гражданского контроля. В промежутках же между выборами каких бы то ни было способов влияния на власть попросту нет.
И это не только отход от сути и принципов самоуправления, но, кстати, и одна из причин нежелания многих граждан участвовать в выборах. От некоторых граждан можно прямо слышать - «кому в таких условиях нужны выборы?»
Самое же главное - если население оказывается недовольно деятельностью муниципальных властно-управленческих структур, оно не располагает до очередных выборов (когда, в принципе, возможно сменить мэра и состав представительного органа при массовой неудовлетворенности их работой) каким-либо механизмом воздействия на них, а тем более замены депутатов и главы администрации.
Российское законодательство предусматривает возможность досрочного отзыва депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Отзыв должен выполнять роль необходимого средства, дисциплинирующего депутатов в отношениях с избирателями. Но юридически процедура отзыва не прописана четко ни в одном субъекте РФ. С.Г. Соловьев на основе анализа Уставов муниципальных образований Уральского федерального округа приходах к следующему выводу, который может быть экстраполирован на все другие регионы страны: "В них (в уставах), как правило, применительно к отзыву главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; субъект, наделенный правом назначать голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращения полномочий главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия» [66]. Пока фактически отстранить от должности главу может только высшее должностное лицо субъекта РФ на основании решения суда.
Прецеденты реализации гражданами их законодательно закрепленного права на досрочный отзыв глав местного самоуправления и депутатов муниципальных представительных органов власти — отсутствуют. Очень редкие попытки немногочисленных политически активных горожан возбудить процедуру отзыва заканчиваются безрезультатно. Так, например, в 2002г. провалились попытки инициативной группы из 14 человек граждан Дмитровограда Ульяновской области инициировать референдум с целью досрочного отзыва мэра города С. Морозова. Горизбирком указанной группе граждан в регистрации отказал, ссылаясь на отсутствии в законодательстве нормы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления. Впрочем, большинство граждан относятся к практике отзыва а высшей степени прохладно. Например, по данным санкт-петербургских социологов (замер 2002 г., опрошено 1200 человек) на вопрос «Готовы ли Вы участвовать в компании по отзыву депутата?» 84% опрошенных отвечают отрицательно [14].
Как же в настоящее время обстоят дела с удовлетворенностью населения деятельностью местных органов управления в непосредственно изученном нами муниципальном образовании (г.-к. Анапа), и насколько выявленная здесь картина типична для нашего современного общества?
Оценки работы администрации, дававшиеся респондентами по 5-бальной шкале (1 - самая низкая оценка, 5 - самая высокая), распределяются следующим образом: 1 балл выставили 4 % опрошенных, 2 - 11%, 3 - 32%, 4 - 17%, 5 - 6%, затрудняюсь ответить - 31%. Интерпретируя эти данные, прежде всего приходится обратить внимание на то, что очень велика — около 1/3 доля респондентов, которые затруднились дать оценку работы мэрии. Это факт достаточно неприятный, он означает, что граждане в довольно значительной массе либо не проявляют интереса к деятельности своей муниципальной администрации, либо не получают о ней достаточной информации, чтобы выработать свое суждение. Отличные и хорошие оценки (5 и 4 баллов) деятельности администрации дала почти четверть опрошенных. Заметим, что таких оценок в сумме в 1, 5 раза больше, чем плохих и очень плохих. Значит, довольно большая часть населения испытывает достаточно высокую удовлетворенность деятельностью администрации. Это, несомненно, хороший показатель. Наибольшая доля из числа ответивших приходится на удовлетворительную оценку, что в современных нелегких условиях, в общем, тоже довольно неплохо. В результате средний балл оценки - 3, 19 оказывается хотя и ненамного, но выше линии, разделяющей зоны неудовлетворенности и удовлетворенности. При этом выявлявшаяся особо оценка деятельности главы администрации - показывает еще лучшие результаты. Его работу «положительно» и «скорее положительно, чем отрицательно» оценивает 56% респондентов, а «отрицательно» и «скорее отрицательно, чем положительно» - 17%, причем «отрицательно» его работу оценивают всего 7%.