Необходимо подчеркнуть: важны не только нравственные ценности и убеждения должностных лиц (как избираемых, так и не избираемых), важна и их включенность в систему институционализированных властных отношений. Принимая во внимание возможность наказания этой системой за неправомерные действия, рациональные агенты просчитывают возможную цену таких действий. Разумеется, деятельность этой системы взаимной ответственности повсеместно оставляет желать много лучшего. Тем не менее очевидно, что сила определенных кодексов поведения в значительно большей степени формирует поведение соответствующих агентов в системах представительной демократии по сравнению с делегативными демократиями. Важность институтов наиболее отчетливо иллюстрируется сравнением сильных институтов со слабыми или с системами, лишенными их.
Поскольку политика осуществляется несколькими относительно автономными властями, процесс принятия решений в представительных демократиях имеет тенденцию к медленным темпам и постепенности, а иногда и к тупиковым ситуациям. Однако в силу этой же причины политический процесс, как правило, застрахован от грубых ошибок; кроме того, велика вероятность практического осуществления политических решений. Более того, ответственность за допущенные ошибки распределяется между многими. Как уже было отмечено, система делегативной демократии имеет низкую степень институционализации и в лучшем случае остается безразличной к ее укреплению. ДД дает президенту очевидное преимущество практически полной неподотчетности по горизонтали. Безусловной положительной стороной ДД является возможность быстрых политических решений, однако ценой большей вероятности ошибок, рискованных методов проведения их в жизнь и концентрации ответственности за результат на президенте. В связи с этим не вызывают удивления резкие колебания популярности президентов в странах ДД - от роли посланных Богом спасителей к положению поверженных богов.
По тем или иным причинам - таким, как культура, традиция, исторически сложившаяся структура познания, - плебисцитарные тенденции прослеживались в большинстве латиноамериканских стран (как, впрочем, и во многих посткоммунистических государствах) задолго до проявления социально-экономического кризиса. Делегативный тип правления анализировался в исследованиях авторитаризма под названиями бонапартизм, цезаризм, каудилизм, популизм и т.д. Его следует рассматривать еще и как своеобразный тип демократии, который любопытным образом имеет как сходство с указанными авторитарными формами, так и отличие от них. Однако даже если ДД и принадлежит к демократиям, тенденция к созданию и укреплению демократических политических институтов более чем невелика при делегативной демократии.
Параллели с прошлым
Мощная волна демократизации, предшествующая современной, прошла после второй мировой войны. Она исходила от союзных держав и прошла по поверженной Германии, Италии, Японии и отчасти Австрии. Возникшие в результате этого условия резко отличались от условий, наблюдаемых в настоящее время в Латинской Америке и в посткоммунистических государствах: 1) после военной разрухи экономические ожидания людей были значительно более умеренными; 2) осуществлялись массовые вливания капитала, в основном по плану Маршалла, хотя Германии только аннулировали иностранный долг; 3) в результате этого и благодаря росту мировой экономики бывшие государства оси Берлин - Рим вскоре достигли быстрых темпов экономического развития. Перечень таких факторов можно продолжить, и все они в большой мере способствовали укреплению демократии в этих странах. Эти же факторы способствовали политической стабилизации и образованию устойчивых коалиций общественных сил: смена правящей партии Германии произошла только через 27 лет, а доминирующие партии в Италии и Японии удерживались у власти около полстолетия.
С другой стороны, в переходные 70-е и 80-е годы, событийный фон которых намного неоднородней, победа на первых выборах после падения авторитарного режима оказывалась гарантией того, что победившая партия потерпит поражение или совсем исчезнет на следующих выборах. Это произошло в Испании, Португалии, Греции, Аргентине, Бразилии, Боливии, Эквадоре, Перу, Уругвае, Корее, на Филиппинах. Однако эта закономерность отмечалась на фоне значительных различий в успешности социально-экономической деятельности новых правительств. Большинство из этих стран унаследовало серьезные социально-экономические проблемы от авторитарных режимов и испытало на себе тяготы всемирных экономических неурядиц 70-х и начала 80-х годов. Во всех этих странах социально-экономические проблемы в определенный момент достигали размеров кризиса, требуя решительных действий правительства. Однако при всей серьезности экономических проблем 70-х годов в Южной Европе, они представляются незначительными по сравнению с проблемами, преследующими латиноамериканские страны (частичным исключением служит Чили) и новые посткоммунистические демократии. Составными этого кризиса являются высокая инфляция, экономический застой, тяжелый финансовый кризис государства, громадный иностранный и внутренний долг, углубление неравенства, резкое ухудшение политики социального обеспечения.
Однако и в данном случае есть глубокие различия между латиноамериканскими государствами. Во время выборов первого демократического правительства президента Сангинетти (Sanguinetti), экономика Уругвая находилась во вполне благополучном состоянии: годовой уровень инфляции снизился с трехзначной цифры до двухзначной, валовой национальный продукт, инвестиции и реальная зарплата постепенно росли. Правительство проводило постепенную экономическую политику, как правило, согласованную с конгрессом и различными интересами общества. Чили во время правления президента Эйлвина (Aylwin) продвигалась тем же путем. Однако Аргентина, Бразилия и Перу избрали более радикальные и удивительные "пакеты" мер экономической стабилизации: план Аустраля (Austral) в Аргентине, план Крузадо (Cruzado) в Бразилии и план Инти (Inti) в Перу. Аналогичная программа стабилизации была принята в Боливии в 80-х годах. Она более соответствовала рекомендациям международных финансовых организаций по сравнению с вышеупомянутыми, и пользовалась одобрением, так как позволяла успешно сдерживать инфляцию, но валовой национальный продукт и инвестиции оставались в жалком состоянии. Кроме того, нельзя назвать демократией жестокость, с которой подавлялись протесты рабочих против этой политики.
Все эти "пакеты" были катастрофой. Они не дали решить ни одну из унаследованных обществом проблем - и трудно назвать проблему, которую бы они не усугубили. В любом случае очевидно, что опыт этих провалов стимулировал решимость демократических лидеров Чили свернуть с этого катастрофического пути. В связи с этим особенно нагляден пример Уругвая - страны, унаследовавшей от авторитарного режима такую же ситуацию, как Аргентина и Бразилия. По каким причинам правительство Уругвая не приняло собственную программу стабилизации, особенно во время эйфории после реализации первых этапов планов Аустраля и Крузадо? Может быть, президент Сангинетти был прозорливей и информированней президентов Аргентины, Бразилии и Перу? Едва ли.
Различие заключается в том, что Уругвай - страна редемократизации, где конгресс начал эффективно действовать немедленно после восстановления демократии. При наличии хорошо институционализированной законодательной власти, ряда конституционных ограничений и исторически сложившейся практики президенту Уругвая не сошло бы с рук введение резко радикальной программы стабилизации. В Уругвае президент должен провести через конгресс решение, характерное для упомянутых программ. Кроме того, процесс утверждения в конгрессе включает переговоры не только с партиями и законодателями, но и с различными группами интересов. Таким образом, экономическая политика правительства была "обречена" на постепенность и ограничена скромными целями, в частности достижением неплохого состояния экономики, наблюдаемого сегодня в этой стране. Пример Уругвая, а в последнее время и Чили позволяет понять разницу между наличием и отсутствием системы институционализированной власти, которая укрепляет ткань осуществляемого экономического процесса.
Цикл кризиса
Теперь я остановлюсь на странах делегативной демократии Южной Америки - Аргентине, Бразилии и Перу. Нет нужды описывать глубину кризиса, унаследованного этими странами от их авторитарных режимов. Подобный кризис создает сильное ощущение экстремальной ситуации и благодатную почву для реализации делегативных тенденций. Неопытное правительство сталкивается с нагромождением проблем и требований, и вынужденно опирается в своих действиях на бюрократию (часто нелояльную). Президентов избирают под обещания, что они - сильные, мужественные, стоящие над партиями и интересами - спасут страну. Их правительства - "правительства спасителей." В силу этого формируется "магический" стиль политики: делегативный "мандат", полученный, как считается, от большинства, сильная политическая воля и знание техники процесса рассматриваются как достаточные условия для выполнения спасительной миссии, при этом "пакеты" - естественное приложение к политике.