Объективный анализ позволяет сделать вывод, что стихийное развитие туризма в России за несколько «переходных лет» не только не приносит выгод никому, кроме предпринимателей, но и наносит вред обществу, поскольку валюта уходит за рубеж, отечественный турпродукт не сформирован и разрушается, новые рабочие места создаются лишь на предприятиях, обслуживающих выезжающих российских путешественников.
Общая неудовлетворенность в отдыхе влечет за собой и другие проблемы. Это вопросы сохранения и профилактики здоровья населения, рационального использования свободного времени, удовлетворения образовательных и культурных потребностей, проблемы снижения жизненной активности и межличностных контактов и многие другие [19].
Развитие системы социального туризма можно считать одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Одним из начальных этапов разработки и реализации политики является создание адекватного законодательства. Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей отрасль социального туризма, позволяет сделать вывод о ее несовершенстве. Основным недостатком является то, что нормативно-правовые акты не содержат конкретных подходов к разработке комплексных механизмов создания системы социального туризма на территории Российской Федерации.
Основным правовым документом является Конституция Российской Федерации. В области социальной политики государства этот документ закрепляет следующие направления деятельности государства: в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [1].
Каждый гражданин имеет право на отдых [Статья 37 Конституции РФ]. Кроме того, в Российской Федерации поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность [Статья 39 Конституции РФ].
К федеральным нормативно-правовым актам, регулирующим отношения в сфере социального туризма, относятся:
— Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [2].
В данном законе дается определение социального туризма, а также поддержка социального туризма провозглашается приоритетным направлением государственного регулирования туристской деятельности.
— Федеральный закон от 9.01.1996 г. №2-ФЗ «О защите прав потребителей», который регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), в т.ч. и туристского продукта, устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав [5].
— Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, устанавливает единый порядок размещения заказов, в т.ч. в сфере социального туризма [6].
— Федеральный закон от 11.08.1995 г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», устанавливающий основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления [3].
— Федеральный закон от 17.07.1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. В законе вводится понятие «набор социальные услуги», определяемое как перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, одной из которых является предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение вышеназванным категориям граждан [7].
— Федеральный закон от 24.07.1998 г. №125 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Этот ФЗ определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в РФ, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ [8].
В Законе сказано, что Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности создают условия инвалидам для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры, в т.ч. местам отдыха.
В Законе гарантируется государственная поддержка (в том числе предоставление налоговых и иных льгот) предприятий и организаций, осуществляющих санаторно-курортное лечение.
Инвалиды и дети-инвалиды согласно Закону имеют право на санаторно-курортное лечение в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида на льготных условиях. Инвалиды I группы и дети-инвалиды, нуждающиеся в санаторно-курортном лечении, имеют право на получение на тех же условиях второй путевки для сопровождающего их лица.
Неработающим инвалидам, в том числе находящимся в стационарных учреждениях социального обслуживания, санаторно-курортные путевки выдаются бесплатно органами социальной защиты населения.
Работающие инвалиды обеспечиваются санаторно-курортными путевками по месту работы на льготных условиях за счет средств социального страхования.
Инвалидам предоставляется 50-процентная скидка со стоимости проезда на междугородных линиях воздушного, железнодорожного, речного и автомобильного транспорта с 1 октября по 15 мая и один раз (проезд туда и обратно) в другое время года. Инвалидам I и II групп и детям-инвалидам предоставляется право бесплатного проезда один раз в год к месту лечения и обратно, если законодательством РФ не установлены более льготные условия.
— Федеральный закон от 22.07.1993 г. №5487-1 «Основы законодательства Российской федерации об охране здоровья граждан». Этот закон провозглашает, что граждане РФ обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха и гарантирует, что государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств [9].
Кроме того, к правовым документам, регулирующим отношения в сфере социального туризма можно отнести нормативно-правовые акты, устанавливающие структуру органов исполнительной власти РФ, такие как:
— Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
— Указ Президента Российской Федерации от 9.03.2004 г. 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
— Указ Президента РФ от 18.11.2004 г. №1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» (с изменениями от 24 сентября 2007 г.);
— Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. №901 «Положение о федеральном агентстве по туризму»;
— Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. №321 «Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. №153 «Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. №158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. №165 «Вопросы федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию»;
— Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 г. №325 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию»;
— Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 г. №280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации».
Если говорить о региональном законодательстве, то на сегодняшний день ни в одном из субъектов РФ не принят закон «О социальном туризме». Как правило, нормативно-правовая база ограничивается различными целевыми программами.
Исключением является Санкт-Петербург, в котором действует Закон от 9.07.2003 г. №409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге», в котором поддержка социального туризма провозглашается одним из приоритетных направлений политики городских властей.
В Законе сказано, что финансовая поддержка социального туризма за счет средств бюджета Санкт-Петербурга оказывается в форме субсидий из средств бюджета Санкт-Петербурга на частичную оплату путешествий следующих категорий жителей Санкт-Петербурга: детей-сирот и воспитанников школ-интернатов, детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и неполных семей; инвалидов и пенсионеров; — лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий и катастроф; учащихся общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга.