В широком смысле слова уголовное преследование — это борьба с преступностью, т.е. с социально опасными нарушениями законности, путем применения к виновным лицам уголовных наказаний (мер принуждения). Прежде всего, преступник должен быть изобличен в совершении преступного деяния, а потому уголовное преследование начинается с надзора за расследованием преступления и продолжается при предварительном следствии (если оно проводится прокуратурой). При участиипрокурора в рассмотрении судами уголовных дел им принимаются меры, гарантирующие применение судами к виновным лицам справедливых уголовных наказаний. Кроме того, наказание должно быть реальным, т. е. преступник обязан претерпеть все невыгодные последствия своего социально опасного противоправного поведения. Завершающий этап — надзор за законностью исполнения судебных приговоров.
Как видим, уголовное преследование не может быть отдельным, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. Это сложная функция, реализуемая при осуществлении почти всех отраслей прокурорского надзора.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 январи 1992 г. в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделялось расследование преступлений (п. 3 ст. 2). В ныне действующем законе такое указание отсутствует. Но, как уже отмечалось, в нем выделено уголовное преследование, которое включает в себя и расследование преступлений. При любой реформе следственного аппарата прокуратура не должна быть лишена полномочий по проведению предварительного следствия, ибо расследование уголовных дел — деятельность надзорная и иной быть не может.
Как известно, прокурорский надзор заключается в выявлении и устранении любых нарушений законности, наиболее социально опасными из которых являются преступления. Борьба с ними приобретает особую форму — форму расследования. Прокуроры не только надзирают за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, но и сами производят расследование уголовных дел.
Третий вид государственных органов, также оказавших влияние на формирование отрасли прокурорского надзора,— карательные, исполняющие определяемые судами уголовные наказания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содержатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюдением законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учреждении, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять неприкосновенность личности, предоставленные осужденным права.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данная отрасль именуется надзором за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Ее можно именовать проще: надзор за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. Предметом данной отрасли является исполнение законов не только администрацией органов и учреждений, но и самими осужденными, допускающими множество нарушений законности вплоть до преступлений. К этой отрасли организационно тяготеет надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, являющихся также учреждениями лишения свободы. Специфика данной отрасли в значительной мере определяется целями уголовного наказания: исправление и перевоспитание осужденных в духе честного отношения к труду, исполнения законов, соблюдения правил общения людей. Прокурорский надзор призван активно способствовать реализации указанных целей, поскольку именно ими обусловлена активная властность надзора за соблюдением законности в местах лишения и ограничения свободы.
Четвертым видом государственных органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федерации выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рассмотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их действующему законодательству приносить протесты в вышестоящий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуальные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.
Прокуроры нередко лично участвуют в рассмотрении дел судом и при разбирательстве обязаны реагировать на различные нарушения законности. Но отметим, что в отношении судов прокурор ни властью не располагает, ни решающего голоса ни по одному вопросу не имеет, а потому правильнее данное направление именовать надзором за законностью рассмотрения дел судами.
Вместе с тем и данное определение не совсем верно. Правосудие — деятельность неоднородная и подразделяется на два вида: но уголовным и по гражданским делам, им должны соответствовать и два вида надзорной деятельности прокуратуры: надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел и надзор за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, представляющие собой самостоятельные отрасли прокурорского надзора. Одна отрасль реализуется в уголовном судопроизводстве, другая — в гражданском процессе.
В литературе в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделяется участие прокурора в арбитражном процессе[40]. Так же можно выделить еще одно направление: участие прокурора в рассмотрении судами административных дел. Безусловно, у каждого имеются свои особенности, но ввиду сравнительно небольшого объема работы прокуратуры в данной сфере нецелесообразно выделять указанные направления ее деятельности. Участие в арбитражном процессе следует присоединить к надзору за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, а надзор за законностью рассмотрения административных дел отнести к надзору за законностью рассмотрения судами уголовных дел.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. впервые выделено еще одно направление — «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это вызвано необходимостью усиления борьбы с участившимися посягательствами на права и охраняемые законом интересы граждан, но, думается, выделение такого направления не оправданно. Оно не может осуществляться самостоятельно, обособленно от других отраслей прокурорского надзора, ибо как бы растворяется в них. Защита прав и свобод человека и гражданина реализуется во всех отраслях прокурорского надзора: и в общем надзоре, и в надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, и в надзоре за законностью рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.
Против этого можно было бы возразить, сославшись на гл. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой специально регулируется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. И если есть специальная глава, то должна существовать и самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Но такой вывод представляется формальным.
Во-первых, по данному закону прокуратура осуществляет надзор не за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а за исполнением законов (ст. 1). При выявлении нарушений законности прокуроры должны не только их устранять, но и восстанавливать нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан и других субъектов.
Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина реализуется прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов. Следовательно, специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не существует. Можно лишь говорить о специальной правозащитной функции прокурорского надзора, которая реализуется во всех его отраслях.
Во-вторых, гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре Российской Федерации, по существу, дублирует гл. 1 того же раздела, посвященную первой отрасли прокурорского надзора. В ней указываются те же субъекты, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. В ст. 27 гл. 2 говорится, что прокуроры используют предусмотренные ст. 22 закона полномочия, которые предоставлены им для осуществления общего надзора. Это еще раз подтверждает отсутствие специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ибо при наличии таковой были бы выделены и специальные отраслевые полномочия.
Вторая группа направлений — комплексные образования, они прямо не указаны в Законе о прокуратуре Российской Федерации, производны от отраслей, формируются из их элементов и представляют собой связь последних во взаимодействии. Эти направления группируются по видам нарушений законности в целях усиления борьбы с ними, которая не ограничивается рамками одной отрасли, а включает в себя и другие направления деятельности прокуратуры. Нередко борьба с определенными видами правонарушений начинается с одной деятельности, продолжается в другой, третьей... Например, при проведении общенадзорной проверки выявляется хищение государственной или муниципальной собственности. Возбуждается уголовное дело и осуществляется надзор за его расследованием. Предварительное следствие закончено, и дело передается в суд. Во время судебного разбирательства прокурор поддерживает государственное обвинение, а после вступления приговора в законную силу осуществляет надзор за исполнением уголовного наказания.