Главная особенность надзора — строго определенная специализация. В качестве его предмета предстает не вся деятельность поднадзорных субъектов, а только какое-либо её направление, аспект. Иными словами, надзор — это своеобразный специализированный контроль, но в отличие от последнего он, как правило, не строится на отношениях власти и подчинения. Орган, выполняющий надзорные функции, установив различные недостатки, нарушения законности, часто сам не уполномочен их устранить и обращается к компетентным органам власти, управления, должностным лицам с требованиями о принятии необходимых мер. В этом отношении типичен прокурорский надзор, предназначенный только для борьбы с правонарушениями в целях обеспечения строгого и точного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреждений, предприятий, организаций, а лишь исполнение ими правовых предписаний. И согласно общему правилу устранением установленного прокурором правонарушения по его требованию занимается компетентный орган или уполномоченное на то должностное лицо.
По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Конституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществление контрольных функций Советом Федерации, Государственной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституционный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запросом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.
Довольно широкими контрольными полномочиями обладает Совет Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 105 Конституции все принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Рассмотрение выражается в проверке этих нормативных актов не только с точки зрения их соответствия Конституции РФ, но и на предмет целесообразности, полезности для государства и общества. Акт может быть не одобрен Советом Федерации, и тогда создается согласительная комиссия по устранению содержащихся в нем недостатков. После этого закон направляется на повторное рассмотрение Государственной Думы. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы (п. 5 ст. 105).
Совет Федерации осуществляет также контроль за деятельностью Президента, утверждая его указы о введении военного и чрезвычайного положений (подп. «в» и «б» п. 1 ст. 102). К компетенции Совета относится и отрешение Президента от должности (подп. «е» п. 1 ст. 102). Разумеется, реализация указанных полномочий предполагает проверку обоснованности этих актов, деятельности Президента как главы государства.
Контрольные полномочия Президента в отношении Совета Федерации и Государственной Думы еще более обширны. Практически все принимаемые этими органами законы ему подконтрольны. Согласно п. 1 ст. 107 Конституции принятые федеральные законы в течение пяти дней направляются Президенту для подписания и обнародования. Прежде всего, Президент проверяет их с точки зрения соответствия Конституции, практической целесообразности и может отклонить, если признает некачественными. Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают отклоненный закон, и если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то подлежит подписанию Президентом в семидневный срок и обнародованию (п. 3 ст. 107). Но это не означает, что контрольные возможности Президента исчерпаны. Президент может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции подписанного им закона (п. 2 ст. 125).
В литературе контроль высших органов государственной власти именуется верховным[34]. Прокурорский же надзор является производным от верховного контроля, ибо осуществляется от имени указанных органов, но имеет иную сферу воздействия, ибо касается органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, министерств и ведомств, органов местного самоуправления. В отношении последних верховный контроль может осуществляться постольку, поскольку в этом возникает необходимость. Его основное назначение — обеспечение законности в верхах, в центральных органах власти.
В известном смысле верховный контроль осуществляют также законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, республик, входящих в ее состав, краев, областей, национальных округов, городов Москвы, Санкт-Петербурга, хотя в Конституции конкретных указаний по этому поводу не имеется. Но они руководят подчиненными им органами, а значит, вправе контролировать их деятельность, в том числе соблюдение ими законности.
Согласно п. 2 ст. 46 Конституции действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, принятые ими решения могут быть обжалованы в суде. Суды всех уровней выполняют юрисдикционную функцию, а именно — правосудие, оно включает в себя и проверку законности всех правовых актов, издаваемых различными органами власти и управления. В связи со становлением правового государства полномочия судов в этом отношении весьма расширены.
Верховный контроль за соблюдением законности в нашем государстве выполняют Верховный и Высший Арбитражный суды РФ. Самый высший контроль осуществляет Конституционный Суд, наделенный полномочиями проверять соответствие Конституции РФ законов, принятых Федеральным Собранием, указов Президента, признавать их незаконными и, следовательно, не подлежащими применению. Конституционный Суд, олицетворяющий высшую справедливость и строгое соблюдение законности, полностью самостоятелен и не подконтролен каким-либо органам, в том числе высшим органам власти; выносимые им решения обжалованию и опротестованию не подлежат.
Все нижестоящие суды при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел тоже выполняют контрольные функции. Их контроль уже не имеет ранга верховного, хотя роль его в укреплении законности и правопорядка в соответствующих регионах весьма значительна. Прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел и осуществляют надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений.
Контроль за соблюдением законности (но не верховный) осуществляют и другие органы государства. Можно выделить три вида контроля и надзора: общий, ведомственный и специализированный.
Общий — это контроль, выполняемый краевой, областной администрацией, а также органами местного самоуправления, не являющимися государственными. Осуществляя руководство на закрепленной за ними территории, они оказывают влияние на все изменения, выявляют различные недостатки, в том числе нарушения законности, и принимают меры по их устранению, предупреждению.
Вместе с тем подобный контроль нередко отражает местные интересы, не всегда соответствующие интересам общегосударственным, выраженным в законе. Вот почему в отношении этих органов прокурорский надзор должен быть более действенным и активным.
Ведомственный (внутренний) контроль применяется в системе министерств, ведомств. В силу принципа централизма каждый нижестоящий орган подчиняется вышестоящему, который руководит им, контролирует качество работы. Проверка же законности совершаемых действий нередко находится на втором плане, а потому правонарушения часто не обнаруживаются. Данный контроль зачастую отражает сугубо ведомственные интересы, а потому и здесь прокурорский надзор должен быть эффективным, оперативным. Являясь межведомственным, он защищает охраняемые законом интересы государства, общества.
Специализированный контроль или надзор касается тех сфер производственной, хозяйственной и иной деятельности учреждений, предприятий, организаций, которые связаны со строго определенным режимом работы. Осуществляется он различного рода государственными, ведомственными инспекциями: санитарными, ветеринарными, торговыми, автомобильными, техническими и т.д. Инспекторы — это должностные лица, обладающие специальными научными познаниями (врачи, зоотехники, энергетики, инженеры и т. д.). Отношение прокурорского надзора к специализированным видам надзора или контроля двоякое.
С одной стороны, прокуратура при выполнении своих функций не вправе подменять различные инспекции, а при необходимости должна привлекать специалистов для проведения проверок исполнения законов. А с другой — она обязана осуществлять надзор за законностью выполняемых ими функций.
Прокурорский надзор по сравнению с другими видами надзора и контроля характеризуется следующими особенностями: 1) он является представительным, ибо осуществляется от имени и по поручению высших органов власти РФ; 2) по целевому назначению он строго специализированный, что выражается только в надзоре за соблюдением законности, так как прокуроры не управляют, а лишь надзирают за исполнением законов; 3) данный надзор имеет широкую сферу действия, ибо распространяется на все регулируемые правом общественные отношения; 4) наблюдается определенная ограниченность полномочий прокуроров при выполнении надзорных функций. Они, выявляя нарушения законности, часто не уполномочены самостоятельно их устранять, а потому вынуждены обращаться к компетентным органам с требованием о принятии соответствующих мер. Только в виде своеобразного исключения при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия прокуроры вправе отменить незаконные постановления следователя или инспектора по дознанию.