Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая — законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая — правоохранительная, или правозащитная. Суть ее состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже — охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья — правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права.
§ 3. Цели и задачи прокуратуры
При учреждении той или иной системы органов, в том числе, прокуратуры, обязательно определяются цели и задачи, которые перед ними ставятся. В Законе о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. указываются задачи прокуратуры (ст. 2), в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. установка делается на ее цели (п. 2 и 3), а в Законе о прокуратуре Республики Казахстан от 17 января 1992 г. говорится о целях и задачах (ст. 3). Несмотря на различии и формулировках, особых расхождений в терминах «задачи» и «цели» нет, ибо оба отражают назначение прокурорских органов.
Главная цель прокуратуры — последовательная и решительная борьба с любыми нарушениями законности. В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР определена задача направить деятельность прокуратуры на всемерное укрепление законности и правопорядка в стране. В ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации и в п. 1. ст. 3 Закона о прокуратуре Республики Казахстан в качестве основной цели называется обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.
Верховенство закона — это подчинение ему всех субъектов, на которых распространяется его действие. Прежде всего необходимо обеспечить подчинение Конституции и законам Российской Федерации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, которые обязаны руководствоваться ими при принятии правовых актов. Но в связи с переходом к рыночным отношениям проявилась тенденция к расширению Самостоятельности регионов вплоть до выхода из состава РФ, что породило конфликты между ними и центральной властью. Сепаратизм и местничество получили достаточно большое распространение[22].
Принятые в некоторых республиках конституции существенно расходятся с Конституцией РФ. Например, в ст. 61 Конституции Республики Татарстан указано, что она является суверенным государством, т. е. субъектом международного права, и входит в состав России на правах ассоциации. Как известно, есть две формы объединения государств: федерация и конфедерация. Понятие «ассоциация» достаточно неопределенно, оно лишь условно означает какое-то объединение. В ст. 2 Конституции Республики Тува отмечено, что в период чрезвычайнойситуации в России на территории Республики Тува действует ее Конституция и принятые ею законы. Объявить же чрезвычайную ситуацию можно всегда[23]. Конституцией Республики Саха (Якутия) предусматривается создание своих военных и иных формирований (ст. 70). Получается, что вооруженные силы создаются для защиты самостоятельности государства от посягательств другого государства и прежде всего — России. Это грозит войной, что, собственно, и произошло в Чечне. Республика Ичкерия имеет свою гвардию, которая в течение длительного времени вела войну с Россией, добиваясь полной самостоятельности. Дело дошло до того, что в республиках в качестве официального вводится национальный язык и отвергается русский, хотя «элитная» национальность в них не представляет большинства населения. Более того, парламент Татарстана в первом чтении принял закон, в котором предложено ввести латинский шрифт для письменного изложения мыслей и отменить «кириллицу», т. е. русскую азбуку[24].
В связи со сложившейся ситуацией перед Российской Федерацией стоит важная задача — сохранить целостность Российского государства, пресечь всякие попытки его развала. Несмотря на предоставление самостоятельности регионам, государство должно оставаться единым, ибо образование своеобразных «удельных княжеств», как показывает история, приводит к разрыву экономических связей, столь необходимых для благополучного развития общества, к войнам, междоусобицам. И один из способов сохранения целостности государства — обеспечение верховенства федеральных законов на всей территории, подчинение им законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. При принятии законов и иных нормативных актов последние должны руководствоваться Конституцией и законами России. Прокуратура и осуществляемый ею надзор за исполнением законов — важная гарантия сохранения целостности государства, средство борьбы с нарушениями законности, кем бы они ни совершались, от кого бы ни исходили.
В связи со свержением царского режима в отдельных регионах страны возникли националистические, социальные тенденции к независимости, самостоятельности. Появилась законность «казанская», «калужская». Республика Татарстан объявила о своей полной самостоятельности и не признавала нормативные предписания России. В Калуге лидерствующая часть населения объявила о самоуправлении одной из губерний, чьи органы издавали акты, не соответствовавшие законам Российского государства. Именно тогда в целях пресечения развала страны и была создана прокуратура, обязанная надзирать за законностью правовых актов, принимаемых в различных территориальных образованиях.
История повторяется. И на основе ее опыта необходимо принять меры по строгому и точному соблюдению законности в Российском государстве. В качестве «ока» Федерального Собрания и Президента прокуратура обязана надзирать за исполнением принимаемых ими законов.
Как уже говорилось в Законе о прокуратуре Российской Федерации, целью деятельности прокуратуры является обеспечение не только верховенства законов, но и единства законности, что конкретизирует верховенство закона и в определенной мере расширяет его. Единство законности – это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоящих органов правовым актам вышестоящих. Например, решения, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Иными снопами, единство законности — это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного самоуправления.
Единство законности должно быть реальным. Именно на прокуратуру возлагается обязанность его укрепления, т.е. принятия эффективных мер по предупреждению, выявлению и устранению правонарушений. Прокурорский надзор не должен осуществляться формально, он призван быть фактическим, действенным и результативным.
Уже отмечалось, что нарушение законности, как правило, представляют собой посягательства на чьи либо субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому в упомянутом законе перед прокуратурой поставлена цель защита прав и свобод человека и гражданина (п. 9 ст. 1). Борьба с нарушениями законности заключается не только в их устранении, но и в восстановлении нарушенных прав и интересов. Защите подлежат социально-экономические, политические и иные права и свободы граждан независимо от их возраста, пола, социального, имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, убеждений. Гражданин в правовом государстве защищается от любых посягательств на его права и свободы безотносительно к тому, каким субъектом они совершены: государственным органом, общественной организацией, должностным лицом или другим гражданином. Защите подлежат также права и интересы лиц, не имеющих российского гражданства.
В соответствии с Конституцией граждане Российской Федерации обладают широкими правами и свободами: правом на жизнь, труд, образование, медицинское обслуживание, жилье; могут избирать и быть избранными в различные органы государственной власти, местного самоуправления и т. д. Но в условиях спада производства, экономического кризиса эти права зачастую оказываются нереальными, нарушаются. Многие предприятия не работают вообще или работают не на полную мощность. Растет безработица, рабочие и служащие не получают заработную плату, пенсионеры — пенсию, повышаются цены на продукты питания, товары народного потребления и т.д. Например, в постановлении правительства одной из областей установлена платность всех видов медицинских услуг. Многие пациенты из-за отсутствия или недостатка денежных средств не в состоянии платить за лечение и вынуждены отказываться от него. По существу, человек утрачивает право на жизнь. Это «нововведение» — грубейшее нарушение ст. 41 Конституции РФ, в которой сказано, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.