Прокуратура не должна быть составной частью судебной системы, подчиненной Министерству юстицииРФ, Такое подчинение уже было в дореволюционной и послереволюционнойРоссии. В соответствии со ст. 1 Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922г. государственная прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции[9], а народный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором республики (ст. 3). Имело место не подчинение прокуратуры Наркомату юстиции, а совмещение двух высших должностей одним должностным лицом. Такое совмещение означало, что народный комиссар юстиции, являясь одновременно прокурором республики, руководил судебными и прокурорскими органами. Можно привести и другие примеры из истории России. В царствование Александра I генерал-прокурор был своеобразным верховным визирем: ему подчинились и полиция, и юстиция, и финансы. Кроме того, он имел во всех департаментах подчиненных ему прокуроров, надзиравших за исполнением законов[10]. В связи с проводившейся во второй половине XIX в. судебной реформой произошли изменения и в правовом положении прокуратуры. Генерал-прокурор утратил свои полномочия по управлению полицией и финансовыми органами, оставаясь министром юстиции. В системе прокуратуры появилось два вида прокурорских должностей. Первый — прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов судами, а второй — прокуроры, осуществляющие общий надзор. Генерал-прокурор надзирал за соблюдением законности в сенате, обер-прокуроры выполняли аналогичные функции в департаментах, губернские прокуроры соответственно наделялись полномочиями в отношении губернских органов власти и управления. В судебных палатах и окружных судах были учреждены специальные должности прокуроров, в обязанность которых входило обеспечение законности при отправлении правосудия по уголовным и гражданским делам, а при судах — должность следователя[11]. Соответственно и надзор за расследованием преступлений осуществлялся состоящими при судах прокурорами. Прокуратура первых лет советской власти во многом копировала указанную прокурорскую систему, правда, делая упор на соблюдение законности местными органами власти.
При определении правового положения прокуратуры в настоящее время нужно исходить из реально сложившейся в стране обстановки. Она характеризуется неупорядоченностью, неурегулированностью рыночных отношений, ростом преступности, постоянным увеличением числа правонарушений, причиняющих огромный материальный и моральный вред государству, обществу. При этих условиях прокурорский надзор призван стать эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности, что несовместимо с выполнением каких-либо управленческих функций. Прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов и т.д. С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная задача — обеспечение исполнения законов.
§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика
Прокурорский надзор — специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского надзора не нашла четкого выражения в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноябри 1995 г., где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную. Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего — «Прокурорский надзор» и четвертого — «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора и рассмотрении судами уголовных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда ее природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать и осуществлении правосудия.
Подобная неопределенность в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в повышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводстве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделен»[12]. Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд — вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только участник процесса, пользующийся правом принесения протеста»[13]. Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в Законе о прокуратуре РоссийскойФедерации.
Безусловно, суды при исполнении положенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и никакое вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводствах. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти, местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и задача прокурора принять при помощи суда меры по их устранению, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Следовательно, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнением законов самими судами. Борясь с нарушениями законности, совершаемыми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями, прокурор вынужден надзирать за принимаемыми судом мерами по их устранению.
Как показывает практика, многие выносимые судами приговоры, решения, определения, к сожалению, оказываются незаконными и необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на принесение протестов уже является доказательством того, что и деятельность судов входит в сферу прокурорского надзора. Это не является, однако, посягательством на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел действуют на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения законности в уголовном и гражданском судопроизводствах.
Следует особо отметить, что прокурор по отношению к судам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на формирование внутреннего судейского убеждения по рассматриваемому делу высказыванием и аргументацией своего мнения. Допускаемые судами различные нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе рассмотрения судами уголовных и гражданских дел. Как показывает практика, судьи до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские дела; не привлекаются к участию все заинтересованные лица, неправильно определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство по уголовным делам; не выясняется время вручения подсудимым обвинительных заключений и др. Прокуроры обязаны принимать меры по устранению подобных правонарушений, дабы обеспечить законность вынесения судебных решений, приговоров.
Прокурорский надзор – это деятельность по наблюдению за строгим и точным соблюдением законов, осуществляемая от имени государства специально уполномоченными на то органами прокуратуры[14]. Она складывается из совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об известных им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.
Надзор за исполнением законов всегда начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов — своеобразный аналог расследования.
Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности. Очень важно четко определить все связанные с правонарушением правовыепоследствия: размер причиненного вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений законности.