Возможно еще одно возражение против осуществления прокурорского надзора: предоставление большой самостоятельности регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пределах исключительной компетенции вправе принимать нормативные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, всероссийской.
По Конституции все конституционные и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах федерального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образованиях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями законности, принимает действенные меры по восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций и самого государства, обладает высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограничение ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.
В сложившихся условиях возникают острые конфликты между центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительными органами субъектов федерации часто принимаются нормативные акты, противоречащие общероссийскому законодательству[4]. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадлежит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или изменению. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.
Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокуратуре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокуратуры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, который включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.
В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специализированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок[5]. Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспечивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением[6]. Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Далее. В нашем государстве контрольные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры[7]. Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.
Прокурорский надзор за исполнением законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране.
В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Данное предписание ориентирует прокуроров на пассивность в борьбе с правонарушениями, сведения о которых не поступили, но даже если и поступили, прокурор не всегда обязан проводить проверки, поскольку меры по ним предписано принимать соответствующим контролирующим органам. Безусловно, прокурорский надзор за исполнением законов должно осуществляться целенаправленно и результативно. Проверки необходимы в органах, организациях, допускающих нарушения законности. При этом прокурор не должен ожидать поступления необходимой информации, ему надлежит предоставить право требовать сведения о правонарушениях от всех органов, располагающих ими. Кроме того, такая информация может быть получена из расследуемых или рассматриваемых судами уголовных и гражданских дел. Например, суд, рассмотрев несколько исков работников о взыскании заработной платы с предприятия, удовлетворил их. Судебные решения дают основания полагать, что ответчиком нарушается законодательство о труде. Таким образом, налицо повод для проведения прокурором проверки исполнения законов на данном предприятии.
Надзор за законностью правовых актов может осуществляться по инициативе самой прокуратуры, без поступления каких-либо сведений о их незаконности. Конечно, необходимо проводить проверки по жалобам, иным сведениям о нарушении норм права, но главное — инициатива прокуроров по обеспечению законности правовых актов. Несоответствующие действующему законодательству правовые акты представляют опасность для государства, общества, граждан. Принятие одного незаконного правового акта может вызвать множество правонарушений, посягательств на права и охраняемые законом интересы различных субъектов. Известен случай, когда правительство республики вынесло постановление, которым запрещалось принимать на работу иногородних граждан, в результате чего при наличии свободных рабочих мест тысячи людей оказались без работы и без средств к существованию. Пострадали и сами учреждения, предприятия, организации, которые из-за отсутствия работников не могли в полной мере выполнять возложенные на них функции. Прокурор республики должен был принять оперативные меры по отмене указанного постановления, не дожидаясь поступления жалоб или какой-либо иной информации о его незаконности.
Повышенную социальную опасность могут представлять и незаконные ненормативные акты органов власти, управления,в которых нередко содержатся неправомерные запреты и распоряжения, касающиеся конкретного гражданина, учреждения, предприятия или организации. Например, руководитель органа управления незаконно увольняет работника, лишив его возможности получать заработную плату, от чего страдает и семья уволенного. В целях защиты прав и охраняемых законом интересов прокурор обязан по своей инициативе добиваться отмены или изменения незаконных распоряжений. В приказе Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека игражданина» от 22 мая 1996 г. №30 дана подобная установка. В нем предписано: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности» (п. 3)[8].
В правовом государстве строгий режим законности должны соблюдать и органы местного самоуправления, от деятельности которых во многом зависит исполнение законодательства учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. Если будут законны издаваемые ими правовые акты, то правомерными будут и действия субъектов по их исполнению.