Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры познают их содержание, практику применения, методику выявления нарушений законности, располагают необходимыми сведениями о ее состоянии в районе, городе, области и т.д. Приобретенный ими опыт дает возможность предлагать действенные способы борьбы с правонарушениями. Поэтому руководители прокурорских органов обязаны в своей работе опираться на знания подчиненных. Только при таком условии руководство окажется действенным.
Использование коллективного опыта нашло свое яркое выражение в проведении разного рода совещаний. Например, в районных, городских прокуратурах они проводятся еженедельно и именуются производственными. Там обсуждаются наиболее актуальные вопросы укрепления законности в районе (городе), намечаются соответствующие мероприятия, происходит обмен опытом и т. д. Совещания могут проводиться по итогам работы за месяц, квартал, год. На них обсуждаются вопросы толкования и применения законов, подзаконных актов. В аппаратах областных, краевых и других вышестоящих прокуратур созданы коллегии, работа которых представляет собой использование коллективного опыта при осуществлении прокурорского надзора. На заседаниях коллегий также обсуждаются наиболее важные вопросы укрепления законности, разрабатываются мероприятия по его совершенствованию.
Естественно, возникает вопрос: не утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое теоретически возможно, если одна часть вопросов решается единолично, другая — коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с коллегиальностью при доминировании первого. Коллегия — не орган управления, она не является участником служебных отношений, возникающих между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 Закона о прокуратуре Российской Федерации коллегии суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном порядке) приказами соответствующих прокуроров, которые дают установки в свете своего понимания законодательства, ситуации в регионе.
В литературе утверждается, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора, будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма[73]. Действительно, связь между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип централизма отражает подчинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то принцип единоначалия указывает на способ управления прокурорской системой. Единоначалие в своем практическом проявлении имеет два аспекта: внешний и внутренний. Первый — это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй — управление внутри конкретного органа. Например, прокурор области помимо руководства прокурорами районов, городов руководит работой структурных подразделений областной прокуратуры: управлением, отделами. В свою очередь начальники этих подразделений руководят работой входящих в их состав прокуроров. То же самое относится к прокурору района или города. Он организует работу своих помощников, следователей. Тут уж единоначалие проявляет себя вне централизма.
Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все вопросы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры[74]. Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникающих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нарушений законности и средствами реагирования на них. Единоначалие выражается в руководстве как прокурорскими органами, так и их работниками. Принцип единоначалия — это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельностью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть — прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган — прокурор района, города; структурное подразделение — начальник управления, отдела.
Данный принцип нашел свое отражение в п. 1 ст. 14 Закона о прокуратуре Российской Федерации, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Тем самым он признается единоличным руководителем центрального органа в прокурорской системе. Но такое определение единоначалия несколько ограниченно. Генеральный прокурор РФ единолично возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем отмечается, что Генеральный прокурор руководит органами прокуратуры в РФ. Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов (ст. 16). Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и осуществляют единоличное руководство ими.
На основе принципа единоначалия определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его последовательное претворение в практику дает основание для вывода, что весь объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора, его возглавляющего. Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и исполнении обязанностей. В связи с этим возникло и их наименование — помощники прокурора района, города, области, края или республики.
Все надзорные полномочия, предоставляемые соответствующему прокурору, можно подразделить на два вида: непередаваемые и передаваемые.
Непередаваемые полномочия должен осуществлять сам прокурор района, города, области и т.д. Они более существенны и реализация их требует высокой квалификации. Например, прокурор района, города должен сам руководить расследованием преступлений следователями прокуратуры, санкционировать аресты, обыски, выемки почтово-телеграфной корреспонденции, утверждать обвинительные заключения по уголовным делам, рассматривать материалы об административном выселении и т.д.
Передаваемые полномочия предоставляются помощникам прокурора. Чаще всего они касаются выявления нарушений законности. Помощники уполномочиваются проводить проверки исполнения законов в учреждениях, предприятиях, организациях, участвовать в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, рассматривать жалобы и т.д. Заместители же прокурора наделяются более широкими полномочиями.
В соответствии с принципом единоначалия во всех основных отношениях с органами власти и управления, учреждениями, предприятиями, организациями прокурорский орган представляет прокурор, его возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники. В виде исключения помощник прокурора, прокурор управления, отдела может приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении которого он принимал участие (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре Российской Федерации). В силу своего правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания о толковании и применении норм права. Бывает, что у работников прокуратуры появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района, города, областиизлагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает характер предписания. Возможны также указания относительно разрешения конкретных споров о применении норм права, например, по поддержанию государственного обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского дела. Если во время судебного разбирательства последние изменились, указание утрачивает силу.
Казалось бы, можно говорить о принципе назначаемости прокуроров. Как уже отмечалось, Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации, а все другие — Генеральным прокурором (ст. 12 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Но вряд ли это является самостоятельным принципом прокурорской системы. Назначение — неотъемлемая часть принципа единоначалия. Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих предъявляемым требованиям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и взыскания, давать различные указания. Принцип единоначалия имеет широкое содержание, включающее в себя весь комплекс полномочий по руководству работой органов прокуратуры.
Глава 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Содержание компетенции прокуратуры
Для осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры должны располагать соответствующими полномочиями. Эти полномочия специфические: сугубо надзорные. Причем в соответствии с принципом единства осуществление прокурорского надзора несовместимо с какими-либо иными видами государственной, общественной деятельности. Специфика полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они предоставляются не просто государством, а его высшими органами власти (согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г.— Федеральным Собранием РФ). В определенной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Объем и характер полномочий устанавливаются законодателем не произвольно. В литературе отмечается, что полномочия государственных органов обусловливаются поставленными перед ними задачами[75]. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопределяя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые возлагаются государством на органы прокуратуры. Последние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обязанности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции в качестве основнойчасти[76].