§ 7. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
Курс «Прокурорский надзор» — учебная дисциплина, представляющая собой целостную систему знаний о содержании надзорной деятельности прокуратуры по укреплению законности в нашей стране. В ней освещается все самое существенное, что имеется в науке о прокурорском надзоре и что понадобится студентам в их будущей практической деятельности по борьбе с правонарушениями и укреплению правопорядка в обществе.
Глубокое знание данной дисциплины необходимо прежде всего тем студентам, которые по окончании высшего юридического учебного заведения будут работать прокурорами. Но ее должны освоить также и студенты, избравшие себе профессию следователя, судьи, юрисконсульта, адвоката, нотариуса, ибо при осуществлении надзора за соблюдением законности прокуроры вступают с ними в определенные отношения. В связи с этим всем юристам безотносительно к их специализации надлежит знать содержание и характер выполняемых прокуратурой функций. Но главное в другом. Прокурорский надзор — деятельность по выявлению различных правонарушений; этим же, но в специфических формах, занимаются и следователи, и судьи, и юрисконсульты, и адвокаты. Значит, изучая данный курс, все студенты получают необходимые знания о способах выявления нарушений законности, методике и тактике проведения тех или иных проверок и др.
Предмет курса составляют правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с выполнением надзорных функций, несущих в себе важную информацию о деятельности органов прокуратуры, о прокурорском надзоре. Ими определяются назначение прокурорского надзора, его принципы, правовые средства выявления нарушений законности, средства реагирования на них и т. д. Но нормы права изучаются в связи с практикой их применения, которая тоже становится предметом данной учебной дисциплины. С одной стороны, практика позволяет более глубоко изучать правовые нормы, образно представлять содержание надзорных действий, их виды, значение; а с другой — при применении к конкретным нарушениям законности может выясниться несовершенство норм, в связи с чем появляется необходимость формулировать предложения об отмене, изменении или дополнении правовых актов.
Предмет курса «Прокурорский надзор» в известной мере совпадает с предметами других учебных дисциплин. Организация и деятельность прокуратуры изучаются в конституционном, уголовно-исполнительном праве, уголовном и гражданском процессах. Этим созданы теоретические основы, облегчающие освоение рассматриваемой учебной дисциплины. Опираясь на теоретические положения указанных курсов, студенты достаточно глубоко осваивают прокурорский надзор. Но речь идет отнюдь не о дублировании их содержания. «Прокурорский надзор» — дисциплина полностью самостоятельная.
В курсе «Конституционное право» раскрывается организация прокуратуры, схематично определяется ее назначение. В более широком плане изучается организация, система и задачи прокурорских органов в учебной дисциплине «Система правоохранительных органов». Основное содержание курса «Прокурорский надзор» составляет обстоятельное изучение деятельности прокурорских органов во всем многообразии ее проявления. В нем также изучается организация, но не самой прокуратуры, а ее работы. Как известно, чтобы прокурорский надзор стал более эффективным и действенным средством борьбы с нарушениями законности, он должен быть достаточно квалифицированно организован.
В курсе «Административное право» очень кратко и поверхностно освещается общий надзор за законностью правовых актов органов государственной власти, суть же общего надзора не раскрывается. Не учитывается и то, что надзор призван обеспечивать исполнение законов учреждениями, предприятиями, организациями.
В учебной дисциплине «Уголовный процесс» изучаются виды уголовно-процессуальных действий, совершаемых прокурором, применительно к различным стадиям уголовного судопроизводства. Главное в нем — освещение деятельности следователей в раскрытии преступлений, судей — в исследовании, оценке доказательств, установлении обстоятельств уголовного дела и пр. Содержание же деятельности прокурора в уголовном процессе не раскрывается.
Дисциплиной «Гражданский процесс» главным образом показаны осуществление правосудия по гражданским делам, стадии его развития, виды и порядок совершения гражданских процессуальных действий, права и обязанности прокурора как лица, участвующего в деле. В курсе же «Прокурорский надзор» многоаспектно изучается содержание деятельности прокурора в гражданском процессе, ее особенности на разных стадиях, освещается специфика правовых средств, используемых прокурором в стадиях возбуждения гражданского дела, судебного разбирательства и т. д.
Практически отсутствует какое-либо дублирование характеристики прокурорского надзора в курсе «Уголовно-исполнительное право». В нем лишь говорится об осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения и ограничения свободы.
В качестве методов изучения в курсе «Прокурорский надзор» используются сравнительный анализ, проблемная постановка вопросов и способы их разрешения. Изучаются законы о прокуратуре государств Содружества, в которых содержатся установки, позволяющие выбирать наиболее целесообразное регулирование надзорных отношений. Для освоения курса необходимы сопоставление законодательства Российской Федерации о прокурорском надзоре с подобным законодательством других стран, изучение истории законодательства о прокуратуре России, позволяющее выяснить правовое положение прокурорских органов на разных этапах их развития и роль прокуратуры в борьбе с нарушениями законности.
Предлагаемый метод изучения прокурорского надзора дает студентам возможность осмысленно подходить к проблемам прокурорского надзора и находить способы их разрешения на основе собственного понимания действительности и толкования норм права.
Учебная дисциплина «Прокурорский надзор» состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части исследуются сущность, принципы прокурорского надзора; направления его деятельности; нормы права, регулирующие надзорные отношения; компетенция прокуратуры, организация ее работы. В особенной развернуто изучаются все направления деятельности прокурорских органов, полномочия прокуроров применительно к каждому из них, правовые средства надзора по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законности. Кроме того, анализируются содержание отдельных актов прокурорского реагирования, работа прокуратуры по жалобам и др.
Глава 2.ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
§ 1. Понятие и виды принципов прокурорского надзора
Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.
Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих ее деятельность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами должен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и других законодательных актах. Данные нормы права реализуются в организации прокурорской системы и ее функционировании.
Таким образом, принципы прокурорского надзора — это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей. При учреждении прокуратуры в 1922 г. разгорелась острая дискуссия по поводу того, должна ли она подчиняться только центру, или только местным органам власти, либо находиться в двойном подчинении. С учетом целевого назначения прокуратуры вопрос решился в пользу центра, двойное подчинение было отвергнуто как угрожающее целостности Российского государства.
Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.
В литературе в качестве одного из принципов указан демократизм[49]. Это не совсем верно. Демократия — власть народа, она свойственна деятельности всех видов государственных органов, в том числе прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не могут.
В соответствии с целевым назначением прокурорский надзор — деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.