Прежде всего, к источникам права, регулирующим осуществление прокурорского надзора, следует отнести Конституцию РФ. Она принята не Федеральным Собранием, а всенародным голосованием, что особенно важно для признания ее верховенства. Содержащиеся в ней установления имеют отношение ко всем государственным органам, в том числе к прокуратуре. В ст. 129 Конституции РФ определен порядок формирования прокурорской системы, а в п. 5 этой статьи содержится указание на то, что полномочия, организация, порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
Ко времени принятия Конституции РФ действовал Закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г., принятый Верховным Советом РФ и подписанный Президентом РФ. Позднее в закон были внесены важные изменения и дополнения. В итоге Федеральным Собранием 17 ноября 1995 г. принят новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, в котором содержатся три вида правовых норм, определяющих организацию прокурорских органов, направления их деятельностии меры социальной защиты прокурорских работников. Правовыми основами прокурорского надзора могут быть также конституции республик, входящих в состав РФ, уставы краев, областей.
Множество правовых предписаний, регулирующих отношения прокуроров с различными субъектами, содержатся почти во всех кодексах РФ. Но среди них особо можно выделить те, которые связаны с отдельными направлениями деятельности прокуратуры.
Так, в Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) подробно излагаются полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 230). Прокурор также осуществляет надзор за законностью административного задержания (ст. 246), опротестовывает незаконные постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 269). Другие полномочия по осуществлению общего надзора определены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации.
Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия регулируется Уголовно-процессуальным кодексом (УПК). При реализации данного вида надзора возникают уголовно-процессуальные отношения, регулируемые уголовно-процессуальным правом. Главы 18 и 19 УПК содержат правовые нормы, касающиеся указанного направления деятельности прокуратуры. В кодекс включены также нормы, регулирующие участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Например, согласно ст. 248 УПК прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в исследовании доказательств, представляет свои соображения по поводу применения уголовного закона, меры наказания конкретному лицу. Отношения, складывающиеся по уголовному делу между прокурором и судом, носят уголовно-процессуальный характер. В них реализуются надзорные функции.
Гражданским процессуальным кодексом (ГПК) регулируется участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Статья 29 ГПК включает прокурора в состав лиц, участвующих в деле, а ст. 41 определяет его правовое положение в гражданском процессе, наделяя многочисленными полномочиями. В данном кодексе есть и другие нормы, регулирующие участие прокурора в различных стадиях гражданского судопроизводства. Некоторые предписания относительно прокурорского надзора содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК). В его ст. 32 среди лиц, участвующих в деле, указан и прокурор, в ст. 33 зафиксированы права и обязанности участников арбитражного процесса, а в ст. 41 — их правовое положение.
Правовое регулирование надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы входит в сферу уголовно-исполнительного права. В ранее действовавшем Исправительно-трудовом кодексе (ИТК) была ст. 11 «Прокурорский надзор за исполнением наказания», в которой определялись полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях. При этом отмечалось, что администрация ИТУ обязана выполнять постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбытия наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством. В ныне действующем Уголовно-исполнительном кодексе (УИК), принятом Государственной Думой 25 декабря 1996 г., имеется только ст. 220 «Прокурорский надзор за исполнением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания», где указывается лишь то, что надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации. В нем есть специальная глава, подробно регламентирующая реализацию надзора за соблюдением законности в местах лишения и ограничения свободы (гл. 4 разд. III). По идее, зафиксированные там правовые нормы относятся к уголовно-исполнительному праву. Они содержатся и в Федеральном законе об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы(п. 5 ст. 38).
Отдельные предписания, касающиеся полномочий прокуроров, имеются и в других кодексах. Например, в соответствии со ст. 70 и 72 Семейного кодекса (СК) дела о лишении и о восстановлении родительских прав рассматриваются с обязательным участием прокурора.
В Кодексе законов о труде (КЗоТ) говорится, что высший надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами (ст. 244).
В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к правовым основам деятельности прокуратуры отнесены только те законы, которыми она регламентируется. Но подобное ограничение не вполне оправданно. К ним должны быть отнесены и указы Президента России, которые практически приравниваются к федеральным законам, а потому могут содержать предписания, касающиеся выполнения возложенных на прокуратуру функций. Этому имеется подтверждение. Президентом 20 октября 1993 г. издан специальный указ «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации», в котором он возложил на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров обязанность осуществлять надзор за исполнением издаваемых указов и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью[48]. Им же издан указ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г., которым утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Согласно последнему координирующую роль выполняют прокуроры всех уровней.
Различные правовые предписания о роли прокуроров при отправлении правосудия могут содержаться и в постановлениях пленума Верховного Суда РФ. Являются ли эти акты источниками права — вопрос спорный. Но безотносительно к высказанным в литературе точкам зрения следует признать, что даваемые в актах указания обязательны для исполнения судами. Руководствуясь ими, последние привлекают прокуроров к участию в рассмотрении определенных категорий уголовных и гражданских дел.
Источниками права, регулирующими осуществление прокурорского надзора, должны быть признаны также руководящие акты Генерального прокурора РФ. Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми прокурорскими работниками. Императивность содержащихся предписаний придает им значение правовых норм. Акты Генерального прокурора РФ можно отнести к различным отраслям права в зависимости от вида направлений, на совершенствование которых они нацелены. Условно подразделим их на два вида: общеорганизационные и отраслевые, касающиеся надзора по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. К первым отнесем, например, приказы Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» от 9 апреля 1996 г. № 24, «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30. Ко вторым — приказы «Об организации надзора за предварительным следствием и дознанием» от 18 мая 1997 г. № 31, «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» от 18 июля 1997 г. №42.
В ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации к правовым основам деятельности прокуратуры относятся и международные договоры России, если в них содержатся нормы, касающиеся сотрудничества прокуратуры РФ с прокуратурами различных государств и прежде всего республик, входящих м СНГ. Нарушения законности (особенно преступления) зачастую приобретают международный характер и поэтому в целях усиления борьбы с ними необходимо объединять усилия правоохранительных органов различных стран. Например, согласно ст.73 Минской конференции международные поручения по осуществлению уголовного преследования направляются в Генеральную прокуратуру, которая принимает меры по собиранию доказательств вины и розыску скрывшихся преступников. Затем происходит обмен информацией, подозреваемые в совершении преступлений передаются прокуратуре, обратившейся с запросом в Генеральную прокуратуру России. Так, в соответствии с п. 3 ст. 2 Договора между РФ и Республикой Молдова прокуроры обеих стран обязаны оказывать взаимную помощь по гражданским, семейным и уголовным делам.