В процессе регулирования этих отношений выработалась совокупность норм права. Естественно, возникает вопрос: являются ли они однородными, составляют ли единую отрасль права, если же нет, то к каким отраслям относятся и выступают ли в качестве их институтов? В литературе нет однозначного ответа. Первоначально без каких-либо обоснований было высказано суждение, что нормы права, регулирующие прокурорский надзор, составляют самостоятельную отрасль советского права[42]. Эта мысль получила поддержку некоторых авторов[43]. В подтверждение приведенного положения был высказан следующий довод: наличие особого предмета регулирования. Действительно, в основу деления права на отрасли, по существу, положен единственный критерий — однородность отношений, регулируемых нормами права, что обусловливает появление соответствующей отрасли права. Нельзя отрицать того, что при осуществлении прокурорского надзора возникают и развиваются многочисленные регулируемые правом отношения, которые по своей природе являются процессуальными, так как в их рамках происходит установление нарушений законности и принимаются меры по устранению, предупреждению последних, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов.
Тем не менее, будучи надзорными, они неоднородны и потому не образуют единой совокупности правовых норм. Это объясняется спецификой прокурорского надзора как вида государственной деятельности, ибо он осуществляется не изолированно, а в неразрывной связи с деятельностью поднадзорных субъектов. Например, органы местного самоуправления вправе обсуждать и принимать решения в отсутствие прокурора, прокурорский же надзор за исполнением ими законов не может реализоваться изолированно от них. Прокурор участвует в обсуждении вопросов на заседаниях, проверяет законность выносимых решений. То же самое следует сказать и в отношении судов, которые правомочны рассматривать уголовные и гражданские дела и выносить по ним приговоры, решения в отсутствие прокурора, тогда как последний не может выполнять свои функции без участия в судебном разбирательстве, проверки законности и обоснованности приговоров, решений и т.д. Эта связь настолько тесна, что надзорные действия часто входят в общую совокупность действий, совершаемых тем или иным государственным органом, и составляют неотъемлемую часть административного, уголовного, гражданского процессов. Так же и надзорные отношения являются составной частью отношений, складывающихся при выполнении тем или иным органом возложенных на него функций.
Имеется еще один аргумент в пользу признания надзорных действий прокурора частью деятельности органов государственной власти и управления. Согласно действующему законодательству прокурор, как правило, не вправе самостоятельно устранять установленные им нарушения законности, привлекать виновных лиц к ответственности и восстанавливать нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан, организаций, государства. В соответствии со своим правовым положением он обращается к компетентным органам с требованием или предложением о принятии необходимых мер. Таким образом, он возбуждает деятельность этих органов и принимает в ней активное участие.
Представим себе, что правительство области вынесло незаконное решение. Прокурор приносит на него протест, который поддерживает потом на заседании, становясь участником последнего. Или прокурор предъявляет в суде иск и поддерживает его при рассмотрении дела. В гражданском судопроизводстве он — лицо, участвующее в деле, все его надзорные действия являются процессуальными и входят в качестве составной части в это производство. Но даже когда прокурор самостоятельно устраняет нарушение законности, его действия также составляют неотъемлемую часть деятельности органа, принявшего незаконное постановление. Например, расследование преступлений. Здесь действия прокурора по отмене или изменению незаконного акта включаются в производство дознания или предварительного следствия.
Иными словами, вид надзорных отношений зависит от вида деятельности соответствующих органов, процесса, в котором она протекает, и складывающихся при этом отношений. Можно выделить по крайней мере четыре вида процессуальных отношений, участником которых является прокурор: административно-процессуальные, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, уголовно-исполнительные.
Первый вид складывается при осуществлении общего надзора, т. е. надзора за исполнением законов органами исполнительной власти, управления, контроля и т. д. Их деятельность протекает в рамках административного процесса, и все возникающие в нем отношения, в том числе надзорные, являются административно-процессуальными.
Второй вид — отношения, возникающие при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также при участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Расследование и рассмотрение уголовных дел происходит в рамках уголовного процесса, и отношения, складывающиеся в нем, являются уголовно-процессуальными.
Третий вид — гражданские процессуальные отношения, возникающие при рассмотрении судами гражданских дел. Их активный участник — прокурор.
Четвертый вид отношений формируется при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.
Из всего изложенного следует, что осуществление прокурорского надзора регламентируется различными отраслями права: административным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, уголовно-исполнительным.
Признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью обосновывалось также наличием единого общесоюзного нормативного акта, регулирующего деятельность прокуратуры. Но данный довод совершенно неприемлем. Наличие одного (пусть даже развернутого) нормативного акта не говорит об отдельной отрасли права. Он является лишь источником права, причем различных его отраслей. Например, Верховным Советом РФ был принят Закон об образовании от 10 июля 1992 г.[44] Но разве можно говорить о появлении целой отрасли образовательного нрава, если содержащиеся в нем нормы относятся и к административному, и к финансовому, и к семейному праву. Главное свидетельство наличия отрасли права — единство предмета регулирования и внутренне единая совокупность норм права.
Отсутствие оснований для признания норм, регулирующих прокурорский надзор, самостоятельной отраслью права, видимо, побудило С.С. Алексеева отнести их к разряду «комплексной специализированной отрасли права»[45]. Комплексные отрасли — образования, конечно, искусственные. В них условно объединяются родственные институты различных отраслей права, тогда как последние не претерпевают никаких изменений. С.С. Алексеев также считал нормы прокурорского надзора подотраслью государственного, административного права[46].
Разумеется, часть норм, регулирующих надзорные отношения, входит в административное право (нормы, регламентирующие участие прокурора в административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях). Но ни при каких обстоятельствах в данную отрасль невозможно вместить нормы, регулирующие осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, впрочем, как и другие нормы, касающиеся иных направлений деятельности прокуратуры. Что же касается государственного (конституционного) права, то оно имеет отношение ко всем видам органов государства и влияет на организацию, правовое положение судов, органов власти, управления, прокуратуры. На отношения, которые складываются при выполнении возложенных на них функций, регулируются различными отраслямиправа[47].
Можно выделить по крайней мере четыре группы норм, регулирующих осуществление прокурорского надзора.
Первая — нормы административного права, регламентирующие осуществление общего надзора.
Вторая — нормы уголовно-процессуального права. Они регулируют выполнение надзорных функций в двух отраслях: при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и надзора за законностью рассмотрения в судах уголовных дел.
Третья — нормы гражданского процессуального права. Их назначение — регулирование прокурорского надзора за законностью рассмотрения в судах гражданских дел. В известном смысле такое подразделение правовых норм нашло отражение в п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации: «Полномочияпрокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации». Аналогичное указание содержится и в п. 1 ст. 30 того же закона относительно полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Четвертая группа — нормы уголовно-исполнительного права. Ими регулируется осуществление надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.
Источники, в которых содержатся перечисленные нормы права, также различны. Они составляют правовую основу организации и деятельности прокуратуры. Строго говоря, источниками права могут быть только законы, принятые высшими законодательными органами, каковыми в недавнем прошлом являлись Верховные Советы СССР и РСФСР. Многие принятые ими законы не отменены и продолжают действовать в настоящее время, а потому их регулирующая роль оказывает влияние на осуществление прокурорского надзора. В современных условиях высшим законодательным органом РФ является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Прокуратура им подотчетна, и потому они полномочны регламентировать ее деятельность. Как уже говорилось выше, к осуществлению прокурорского надзора имеет отношение и Президент РФ, который подписывает законы и придает им юридическую силу.