При определении рассматриваемых направлений обычно учитываются два условия: распространенность соответствующего вида нарушений законности и существенность причиняемого ими вреда. Выделение указанных направлений — способ привлечения внимания прокуроров к усилению борьбы с правонарушениями, при проведении которой происходит межотраслевая координация деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка.
При определении таких направлений необходимо учитывать состояние законности в стране в целом, в областях, краях, республиках и даже в отдельных городах и районах. Иначе говоря, в зависимости от обстановки, складывающейся в стране и в отдельных регионах, они могут быть общероссийскими, областными, краевыми, республиканскими, городскими, районными. По тем или иным данным необходимо выяснить виды совершаемых нарушений, место и время их совершения, степень социальной опасности и т.д.
В современных условиях можно выделить несколько направлений анализируемой группы.
Первое — надзор за исполнением законов в сфере экономики. Соблюдение законности в данной сфере — основа прогрессивного развития общества. Но именно в ней совершается множество посягательств на государственную и муниципальную собственность: осуществляется незаконная приватизация предприятий, неправомерно создаются различные акционерные общества, консорциумы, фирмы, происходит вложение иностранных инвестиций, в результате чего многие предприятия оказываются под контролем других государств. Кроме того, руководители коммерческих организаций уклоняются от уплаты налогов, и государственный бюджет не пополняется. В подобной обстановке органы прокуратуры должны принимать решительные меры по борьбе с нарушениями законности, используя полномочия но всем отраслям надзора.
Второе комплексное направление — надзор за исполнением законов в социальной сфере, назначение которого — обеспечить исполнение законодательства об охране здоровья граждан, защите прав потребителей, акционеров, трудовых, жилищных и иных прав граждан. Прокуроры надзирают за исполнением трудового законодательства, касающегося, в частности, увольнения граждан, своевременной выплаты заработной платы, пенсий,пособий, различных компенсаций. С целью обеспечить указанные выплаты прокуроры предъявляют в арбитражные суды иски к предприятиям-должникам, а взысканные суммы затем используются по назначению. С этой же целью проверяются взаимные расчеты между предприятиями, акционерными обществами по поставкам продукции, оплате транспортных услуг и т. д.
Третье направление — надзор за исполнением законов об охране природы. Вследствие недостаточности средств на проведение природоохранных мероприятий и безответственности руководителей некоторых предприятий, акционерных обществ совершаются нарушения природоохранного законодательства, поставившие экологическую обстановку в стране на грань катастрофы: происходят выбросы ядовитых веществ в окружающую природную среду, загрязняется воздух, реки и озера, беспощадно вырубаются леса, уничтожается растительный и животный мир. Надзор за исполнением законов об охране природы осуществляют территориальные, в той или иной степени военные и транспортные прокуратуры, а также специальные природоохранные прокурорские органы. Борьба с нарушениями природоохранного законодательства присуща всем отраслям прокурорского надзора.
Четвертое направление — надзор за исполнением законов о несовершеннолетних. С одной стороны, наблюдается рост числа нарушений законности, в том числе преступлений, совершаемых несовершеннолетними, а с другой — правонарушения совершаются и в отношении самих несовершеннолетних (родителями, иными гражданами, должностными лицами), что приводит к деградации несовершеннолетних, падению их нравственного уровня, формированию антисоциальных установок. В такой ситуации перед прокурорами стоит важная задача: активно бороться с указанными нарушениями законности и всемерно способствовать надлежащему воспитанию подрастающего поколения.
Можно выделить еще два комплексных направления деятельности прокуратуры: надзор за исполнением законов о межнациональных отношениях и надзор за исполнением законов о внешнеторговой деятельности. Первое касается борьбы с посягательством на права и свободы русскоязычного населения со стороны так называемой элитной нации. Этот надзор должен активно осуществляться в республиках, входящих в состав РФ, а также в иных регионах, где оказываются переселенцы из других стран. Второе направление надзора представляет собой борьбу с нарушениями законов, касающихся ввоза и вывоза некачественных, опасных для здоровья людей товаров. Оно же включает в себя меры по борьбе с наркобизнесом.
Организационная группа направлений осуществляется прокуратурой совместно с другими государственными органами и целях борьбы с нарушениями законности. При объединении усилий прокуратура должна выполнять организационную функцию. В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры информируют органы государственной власти и управления, население о состоянии законности для разработки и реализации мер по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. В указанном законе говорится о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2 ст. 1), дабы обеспечить единство толкования и применения норм права, устранить противоречия в практике применения мер пресечения, постоянно повышать качество расследования уголовных дел и т. д.
Напомним, что к правоохранительным органам относятся прокуратура и органы дознания и предварительного следствия. В борьбе с преступностью они должны действовать четко, согласованно, не допускать противоречий, конфликтов по поводу тех или иных моментов расследования преступлений. Между тем, как показывает практика, нередко не принимаются или скрываются заявления о трудно раскрываемых преступлениях, выносятся незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел или о прекращении производства расследования, дается незаконная квалификация составов преступлений и т. д.
Раньше к правоохранительным органам официально относились и суды, ибо они тоже борются с преступностью. Но в настоящее время в связи с судебной реформой выделена отдельная ветвь власти — судебная. Но это только формально. На практике суды остались именно правоохранительными органами. В деятельности судов, прокуратуры и органов расследования тоже нужна согласованность, ибо и здесь нередки противоречия, коллизии. Например, прокурор, утверждая обвинительное заключение по уголовному делу, признал расследование качественным, а суд возвратил дело на доследование или, случается, поддерживая государственное обвинение в стадии судебного разбирательства, прокурор просил о применении к подсудимому уголовного наказания, суд же вынес оправдательный приговор. Подобные примеры можно приводить до бесконечности.
В обязанности прокурора входит периодическое проведение координационных совещаний с участием руководителей правоохранительных органов, а также судов. На них обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью в регионе и разрабатываются соответствующие рекомендации. Проведению таких совещаний предшествует изучение состояния работы этих органов, выявляются ее недостатки.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности государства также относится к организационным направлениям. При осуществлении прокурорского надзора не только вскрываются нарушения законности, но и обнаруживается несовершенство законодательства, которое может «стареть», не соответствовать характеру складывающихся в обществе отношений и тем самым побуждать к его нарушению. В связи с этим прокуроры обязаны принимать меры по совершенствованию законодательства путем обращения к компетентным органам с предложениями об изменении, дополнении или даже об отмене нормативных актов, не соответствующих конкретным условиям. Подобная инициатива может исходить от прокуроров всех уровней начиная от Генерального прокурора РФ и кончая прокурорами районов и городов. Более того, они могут участвовать в разработке проектов законов, других нормативных актов различными органами власти[41]. Если возникает необходимость, прокуроры вправе обратиться в любой компетентный орган с предложением о принятии того или иного нормативного акта.
Самостоятельным видом деятельности прокуратуры можно считать выпуск специальных изданий: Генеральная прокуратура РФ издает журнал «Законность», сборники приказов и указаний; областные, краевые прокуратуры издают различные пособия, обобщения.
§ 6. Правовые основы деятельности прокуратуры
Прокурорский надзор призван быть эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности. В правовом государстве он должен осуществляться демократично, гуманно, высокопрофессионально. При его реализации должны применяться такие меры, которые, с одной стороны, позволяют оперативно выявлять и устранять правонарушения, а с другой — обеспечивают неприкосновенность личности, не унижают человеческого достоинства. Надлежащая организованность прокурорского надзора достигается его правовым регулированием. Нормами права определяются полномочия прокуроров, условия их реализации, устанавливаются правовые средства, порядок их использования, уточняются права и обязанности поднадзорных субъектов. Наконец, ими регулируются правовые отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора.