- опасности того, что создание Единой пенсионной службы разрушит единое информационное пространство и у органов социальной защиты возникнут сложности в получении информации о пенсионном статусе, к которому сегодня во многом привязаны все меры социальной защиты;
- возможность появления неудобств, для самих работников такой службы, поскольку они при переходе в Единую пенсионную службу на базе ПФ РФ потеряют статус государственных служащих субъекта Российской Федерации или муниципальных государственных служащих.
Семилетний опыт работы показал, что:
- безусловно, подтвердились те преимущества, которые объективно вытекают из наличия одной структуры;
- опасения о возможных сбоях, о разрушении информационного пространства при разумном подходе и хорошей подготовительной работе можно преодолеть. По крайней мере, в тех 22 территориях, которые работают в условиях Единой пенсионной службы, проблемы, решение которых вызывало опасения, не подтвердились;
- окончательно на примере Башкирии было доказано, что создание такой службы на основе органов социальной защиты неэффективно /36/.
По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, объединение функций сбора, аккумуляции страховых взносов и финансирования расходов на выплату государственных пенсий с функциями назначения (перерасчета) и выплаты пенсий в одной организационной структуре позволило:
- сократить срок прохождения финансовых потоков на цели пенсионного обеспечения с 6 до 3 дней;
- исключить случаи нецелевого и несвоевременного использования средств, например на выплату пособий и других платежей, источником финансирования которых Пенсионный фонд не является (так в 1998 году выявлено в органах социальной защиты населения нецелевое использование средств ПФ РФ на нужды бюджетов всех уровней на сумму 75 млн. руб.);
- исключить искусственное завышение заявок на право расходования средств, предназначенных на выплату государственных пенсий. По имеющимся данным, точность составления заявок в территориях, работающих в условиях единой пенсионной службы, доведена до 100% (так, сумма, на которую были завышены заявки на выделение средств для выплаты пенсий органами социальной защиты населения в 1998 году, составила 720,3 млн. руб.);
- усилить контроль за расходованием пенсионных средств на основе информационной базы плательщиков страховых взносов и базы данных персонифицированного учета о застрахованных лицах;
- разработать оптимальную технологию формирования сведений о стаже и заработке застрахованных лиц в целях правильного назначения пенсий;
- повысить управляемость системы пенсионного обеспечения за счет сокращения числа участников пенсионного процесса.
Вместе с тем, необходимо заметить, что на протяжении всего периода создания единых пенсионных служб в российских регионах, заключение соглашений производилось на различных условиях. В отличие от первых соглашений (по Московской области), где обязательства по содержанию и материально-техническому обеспечению единой пенсионной службы брал на себя Пенсионный фонд Российской Федерации, последние документы предусматривают финансирование этих расходов в равной мере – за счет средств Фонда и бюджета субъекта Российской Федерации (Новосибирская область). В соглашениях не содержится положений о сохранении за специалистами по назначению и выплате государственных пенсий, перешедшими в Пенсионный фонд Российской Федерации, материальных и социально-бытовых гарантий государственных или муниципальных служащих, которые предусмотрены Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы Российской Федерации».
Поэтому при организации единой пенсионной службы возникают некоторые проблемы, связанные с реальным снижением уровня денежного содержания государственных и муниципальных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, утратой социально-бытовых гарантий, установленных для государственного и муниципального служащего, а также передачей материально-технической и информационной базы из органов социальной защиты населения Пенсионному фонду Российской Федерации. Это требует более углубленной проработки организационного механизма формирования единой пенсионной службы.
Вопрос о создании новой модели управления пенсионным обеспечением, праобразом которой являются единые пенсионные службы, требует безотлагательного решения. При этом полностью должны быть исключены случаи различной подчиненности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение.
Наиболее оптимальным вариантом, было бы создание Единой пенсионной службы в форме федерального органа исполнительной власти, координирующие функции в отношении которого выполнялись бы Минтрудом России, отвечающим за формирование государственной пенсионной политики и законопроектную деятельность в этой области. Пенсионный фонд Российской Федерации было бы целесообразно преобразовать в сугубо финансовый институт, средства которого находились бы в оперативном управлении Федеральной пенсионной службы.
Такой подход позволил бы решить проблему эффективного взаимодействия единой пенсионной службы с органами социального обеспечения населения, внес бы определенность в вопрос о статусе работников такой службы и снял бы все опасения по поводу её создания у руководителей субъектов Российской Федерации.
3 Совершенствование пенсионной системы Российской Федерации
В России отсутствуют какие-либо сверхспецифические цели, для достижения которых нужны из ряда вон выходящие решения. Во всем мире люди умирают, оставляя без средств существования нетрудоспособных членов своей семьи, или сами оказываются не в состоянии содержать себя. Были апробированы некоторые способы решения этой проблемы поддержки нетрудоспособных лиц, и для правильного построения пенсионной системы необходимо правильно подобрать имеющиеся в мировой практике и в России подходы, которые в наибольшей степени отвечали бы условиям российской действительности.
Во всем мире пенсионные системы, характеризуемые многочисленными национальными особенностями, которые обусловлены процессами исторического развития и влиянием тех или идей, переживают в настоящее время период осмысления и подвергаются постоянной трансформации, направленной на совершенствование возложенных на них функций. Поэтому слепое заимствование опыта других стран при реформировании системы пенсионного обеспечения в России является достаточно бесперспективным. Более продуктивным представляется анализ этого опыта с целью выявления подходов, которые позволяют наиболее эффективно решать возложенные на пенсионную систему задачи не только в настоящее время, но и в перспективе.
Пенсионная система любой страны обладает одним специфичным свойством - свойством объемной голографической фотографии, и как ни дроби такую фотографию, вся отображенная на ней картина, даже в самом малом кусочке, будет сохраняться целиком и полностью. Этот феномен голографического способа фиксации предметов материального мира в полной мере присущ и российской пенсионной системе. Так картиной объемного отображения по сути является весь спектр составляющих жизни любой страны, как то: достигнутый уровень заработной платы, применяемая система налогов, демографическая ситуация в стране и состояние рынка труда, культурные и национальные традиции, развитость структур гражданского общества и государственных органов власти. Поэтому изменить только пенсионную систему, не затрагивая всех фундаментально-экономических составляющих жизни общества, невозможно.
Это свойство пенсионных систем свидетельствует об их устойчивости, инерционности, консервативности причем данное качество стабильности является не недостатком, а скорее признаком обусловленным природой пенсионных систем, которая определяется типом общественного устройства той или иной страны. Кардинально изменить пенсионную систему можно лишь в случаях исключительных, и только тогда, когда меняется сама общественная формация.
Кризис пенсионной системы Росси – это кризис формационного свойства: происшедшие в стране формационные изменения по времени значительно опередили требуемые институциональные изменения пенсионной системы. Продолжающая существовать в прежних формах пенсионная система не соответствует изменившимся экономическим, правовым и социальным условиям, и она обречена на воспроизводство кризисных ситуаций, и сама является элементом тормозившим социальное и экономическое развитие страны /42/.
Необходимость реформирования пенсионной системы стала очевидной вскоре после принятия Закона Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. №340-1 “О государственных пенсиях в Российской Федерации”. В течение 1992 – 1995 гг. объединенными усилиями специалистов Минсоцзащиты России, Минтруда России и Пенсионного фонда России была разработана Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, которая в августе 1995 года была одобрена Правительством Российской Федерации. Часть из мероприятий, намеченных Концепцией, реализована, и прежде всего, в форме перехода на персонифицированный учет в системе государственного пенсионного страхования.
Однако намеченные мероприятия по созданию трехуровневой системы пенсионного обеспечения и центрального её ядра в форме государственного страхования пенсий, оказались не выполненными.