Приведем пример. Бюджетному учреждению выделено 250 000 руб. (без разбивки по кодам экономической классификации) и установлено, что в течение 2007 года оно должно выполнить 2 000 заказов по оказанию услуг. Качество оказанных бюджетным учреждением услуг должно соответствовать ГОСТу.
По окончании финансового года учреждение представляет главному распорядителю отчет, в котором с разбивкой по кодам бюджетной классификации отражаются направление расходования средств и качество оказанных услуг. Контрольные органы при проверке исследуют соответствие плановых показателей фактическим, выявляют отклонения и причины, приведшие к ним. Предположим, что бюджетное учреждение, потратив выделенные ему денежные средства, выполнило лишь 1 800 заказов на оказание услуг. Является ли данный факт неэффективным использованием бюджетных средств? Причинами, приведшими к отклонениям стоимости услуги в регионе, могут быть более высокие по сравнению с первоначальной расценкой на коммунальные платежи или приобретение дорогостоящего оборудования, что также приводит к увеличению себестоимости услуги. Это не может свидетельствовать о неэффективном использовании бюджетных средств, например, приобретение нового оборудования способствует росту производительности и улучшению качества оказываемых услуг.
Таким образом, результативная модель управления бюджетными средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей при принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты проделанной ими работы, поскольку применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает наличие плановых и фактических показателей.
На сегодняшний день в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными ресурсами, крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты. Тем не менее, это возможно. Ниже приведены показатели для расчета оценки эффективности. Данная модель, несмотря на недостатки, очень стабильна, поскольку:
привычна и удобна как главным распорядителям (распорядителям), так и получателям бюджетных средств;
не предполагает доверия к бюджетополучателям (предоставляет им ограниченный круг полномочий).
Принимая во внимание указанные выше задачи, можно предположить, что в России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной. Президент поставил перед Правительством следующие задачи, на решении которых нужно сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии:
1) проводить анализ эффективности всех расходов бюджета, в связи с чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству следует определять цели выполняемых действий и оценивать их последствия. Полагаем, что до бюджетополучателей вместе с бюджетными ассигнованиями будут доводиться количественные и качественные показатели работы;
2) применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимосвязь между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Предполагается предоставить бюджетным учреждениям право самостоятельно определять направления расходования средств;
3) повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе. Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и создания стимула для обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств.
Бюджетные ассигнования бюджетным учреждениям доводятся в рамках реализации определенной государственной программы. Следовательно, должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности, так и для конкретной программы. Любая государственная программа предполагает достижение определенных целей, поэтому, несмотря на отсутствие на сегодняшний день практики доведения до бюджетополучателей главными распорядителями (распорядителями) бюджетного учреждения конечных результатов деятельности, на основании положений государственной программы бюджетное учреждение может определить цели, гарантирующие наиболее эффективное использование бюджетных ассигнований.
Несмотря на то, что критерии оценки эффективности индивидуальны для каждой программы, можно выявить и систематизировать общие критерии, которые позволят оценить работу бюджетного учреждения любой социальной направленности.
Заметим, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии оценки деятельности бюджетных учреждений находятся на стадии разработки и законодательно не утверждены. В таблице 4 представлены критерии эффективности, сгруппированные по видам.
Таблица 4 - Критерии оценки деятельности учреждения
| Критерии | Основной признак эффективности | База для формирования оценки |
| Правовые | Отсутствие нарушений в процессе деятельности учреждения | Данные проверок налоговых, контрольно-ревизионных, прокуратуры, прочих контролирующих органов |
| Экспертные | Отсутствие жалоб и положительные отзывы граждан о деятельности бюджетного учреждения | Анализ обращений граждан, публикаций в прессе, опросов общественного мнения |
| Социальные | Мнение компетентных работников об общественной полезности и эффективности деятельности учреждения | Необходимые для экспертизы сведения |
| Прагматические (достоверные) | Результаты деятельности учреждения | Данные годовых и квартальных отчетов, статистические, прочие сведения о результатах деятельности |
Правовые, экспертные и социальные критерии формируются аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и субъективных оценок. Прагматический критерий представляет наибольший интерес, так как он наиболее объективен и является ключевой составляющей системы формирования и исполнения бюджета, ориентированной на результат. Однако для обоснованной оценки эффективности деятельности бюджетного учреждения по прагматическому критерию необходимы нормативы по каждому из видов услуг или база для сравнения.
Прагматический критерий оценки деятельности учреждения определяется так:
Ппраг1 = Коу х Кку / З, где: (1)
Коу - показатель, характеризующий объем услуг;
Кку - показатель, характеризующий качество услуг;
З - затраты на выполнение данных услуг в год.
Рассмотрим, как рассчитывается каждая составляющая данного показателя.
Затраты на выполнение услуг можно разделить на условно-минимальные (необходимые для базового обеспечения жизнедеятельности учреждения - расходы на оплату труда управленческого и основного персонала, коммунальные платежи и др.) - Змин. и условно-дополнительные (направленные на повышение эффективности деятельности - приобретение дорогостоящего оборудования, способствующего увеличению объема и улучшению качества производства, на привлечение к работе высококвалифицированных сотрудников и др.) - DЗ:
З = Змин. + DЗ (2)
Качество услуги (Кку) можно оценить посредством сопоставления цели (Ц) с полученным результатом (Р):
Кку = Р / Ц + R (А - З), где (3)
А - затраты на оказание услуги коммерческими организациями;
R - показатель альтернативности, характеризующий важность стоимостного фактора и доступность альтернативных методов предоставления услуг;
Р/Ц - результат, выраженный в количественном выражении, разделенный на поставленную цель, также выраженную в количественном выражении. Этот показатель равен единице, если организация достигает поставленные перед ней цели.
Показатель альтернативности определяется экспертным путем. Он равен нулю, если данный вид услуг не может быть оказан ни одной коммерческой организацией. В случае если затраты ниже, чем стоимость предоставления услуги альтернативным способом, Кку будет больше единицы, если затраты бюджетного учреждения высоки, то Кку будет меньше единицы. Эффективной следует считать деятельность учреждения, если Кку больше или равен единице.
Коэффициент объема предоставления услуг рассчитывается следующим образом:
Коу = DКоу / З, где: (4)
DКоу - изменение объема предоставленных услуг по сравнению с предыдущим периодом.
Если дополнительные затраты не увеличивают коэффициент объема предоставленных услуг, а уменьшают его, следует говорить о неэффективности расходов бюджетного учреждения. В данном случае для дополнительного анализа можно провести оценку эффективности труда специалистов учреждения:
Ппраг2 = Отр. / Онорм., где: (5)
Отр., Онорм. - объем труда, выполняемый подразделением, фактический и по норме труда в часах соответственно.
Нормы труда по некоторым видам работ установлены в законодательстве Российской Федерации (нормативы для работников бухгалтерских и финансовых служб, информационной сферы, занимающихся документационным обеспечением). В случае отсутствия необходимой нормы можно прибегнуть к анализу данных за предыдущий период или сравнить с результатами других учреждений, предоставляющих аналогичные услуги.