Правительство Нижегородской области, следовательно, вправе издать положение, правила, регламент или правовой акт другой вторичной формы путем утверждения его своим постановлением. В отдельных случаях вторичная форма правового акта предписывается законом или иным нормативным правовым актом. Стоит заметить, что п.5 ст. 23 Закона о Правительстве Нижегородской области № 176-З от 9 апреля 2001 г. (с изменениями) содержит открытый перечень актов, не имеющих правового характера.
С целью унификации и упорядочения правотворчества представляется логичным внесение закрытого перечня вторичных форм правовых актов в соответствующие нормативные правовые акты Нижегородской области, а также закрытие перечня актов, не имеющих правового характера.
Открытым остается вопрос о классификации таких документов, как стенограмма, протокол и выписки из них. В системе УСОРД «протокол» отнесен к организационно-распорядительным документам. Отчасти соглашаясь с такой точкой зрения мы бы предложили описывать такие формы как субсидиарные квазиправовые акты. Так, в ходе заседания Правительства Нижегородской области все выступления фиксируются на аудионоситель, и создается стенограмма заседания Правительства. Расшифрованная стенограмма не утверждается первичными формами правовых актов, не содержит многих (обязательных для правовых актов) реквизитов, кроме реквизитов «наименование документа», «заголовок», «дата» и «виза», однако может содержать описания правовых положений и норм.
Такие положения переносятся в протокол заседания Правительства (см. Приложение 2), который содержит практически все реквизиты, обязательные для правового акта, кроме реквизита «герб».
Протокол подписывается председательствовавшим на заседании, рассылается согласно специальному списку рассылки и содержит, в большинстве случаев, порученческие либо рекомендательные пункты, а также иногда и правовые нормы, обязательные для исполнения всеми государственными служащими исполнительных органов власти области, к которым таковые пункты и (или) нормы относятся. Некоторые технико-юридические нормы составления таких протоколов содержатся в главе VI Регламента Правительства Нижегородской области. Те же требования действуют для таких документов, как выписка из стенограммы либо протокола. Таким образом, очевидно, что и стенограмма, и протокол являются «почти настоящими», квазиправовыми актами, создаваемыми со вспомогательными целями, в дополнение к правовым актам.
Л.А.Морозова, анализируя проблему выбора первичной формы правового акта, выделяет семь факторов, от которых зависит такой выбор: характер и объем регулирования соответствующих общественных отношений; содержание правового решения; средства и способы регулирования; формы государственного контроля; место данного правового решения в системе законодательства; политическая ситуация и законодательная политика государства.[22]
В тех случаях, когда законодательством не предусмотрена вторичная форма нормативного правового акта, перед органом государственной власти и разработчиками проектов правовых актов встает также проблема выбора и вторичной формы правового акта.
При решении вопросов о целесообразности разработки правового акта вторичной формы и выбора этой формы целесообразно исходить, в частности, из следующего.
1. Проектируемые нормативные предписания целесообразно оформлять в виде вторичного нормативного правового акта (положения, инструкции и т.п.), утверждаемого первичным правовым актом (указом, постановлением и т.п.), если таких предписаний достаточно большое количество и они могут быть выражены в виде логически упорядоченного, цельного, систематизированного нормативного текста.
2. При определении формы правового акта следует исходить из необходимости унификации форм, исключения из правотворческой практики излишнего их разнообразия.
Так, если правовой акт может быть подготовлен с использованием универсальной формы, например, положения, то следует выбирать именно эту универсальную форму. Специализированные формы правовых актов допускается использовать только в случаях, когда их применение имеет устойчивый характер. Например, следует считать неоправданной практику использования такой формы правового акта, как порядок. Эта форма получила распространение в последние десять лет. Однако ее нельзя признать удачной, поскольку она не несет сколько-нибудь выраженного своеобразия. Практически любой правовой акт регламентирует порядок какой-либо деятельности. Любой «Порядок...» можно легко заменить на «Положение о порядке ...». Так, вместо Порядка реализации программы реструктуризации долгов предприятий агропромышленного комплекса перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 16 февраля 2002 года № 24 (с изменениями) целесообразнее было бы утвердить Положение о порядке (далее по тексту). То же можно сказать о такой вторичной форме, как методика.
3. При распределении нормативных положений между вторичным нормативным правовым актом и утвердившим его первичным нормативным правовым актом целесообразно исходить из того, что по возможности все нормативные положения должны быть включены в текст вторичного правового акта. В идеале первичный нормативный правовой акт должен содержать только предписание об утверждении вторичного нормативного правового акта. В отдельных случаях допустимо включать в первичный нормативный акт нормативные положения временного, переходного характера, а также иные положения, которые нецелесообразно включать во вторичный правовой акт.
2.2. Виды текстов и общая характеристика структуры текста правового акта
Из всего многообразия текстов правового акта можно выделить, по меньшей мере, следующие их виды:
1) подлинник правового акта (подлинный текст правового акта);
2) официально опубликованный текст правового акта;
3) заверенная копия правового акта;
4) неофициально опубликованный текст правового акта;
5) незаверенная копия правового акта;
6)текст правового акта на машинном носителе (электронный текст).
Тексты правовых актов различных видов имеют особенности с точки зрения их юридического статуса (например, одни являются официальными текстами, другие - неофициальными), состава обязательных реквизитов, требований к оформлению и других свойств.
Подлинник правового акта -это первичный экземпляр текста правового акта, скрепленный собственноручно подписью (подписями) уполномоченного лица (лиц).
Иногда подлинник правового акта называют оригиналом, но это неточный термин. Стандартизированным термином для обозначения рассматриваемого вида текста является именно термин «подлинник документа» (см. ГОСТ Р 51141-98).
Подлинник правового акта оформляется, как правило, в одном экземпляре. В некоторых субъектах Российской Федерации установлено правило, согласно которому подлинник закона оформляется более чем в одном экземпляре.
Подлинник правового акта является официальным текстом данного нормативного правового акта и должен восприниматься судебными и иными государственными органами, а также органами местного самоуправления наравне с официально опубликованными текстами правового акта. Однако подлинники, как правило, не используются для предъявления в органы власти. Основное назначение подлинника - служить эталонным экземпляром, на основе которого осуществляется официальное опубликование правового акта, а также изготавливаются заверенные и иные копии. При обнаружении расхождений между подлинником правового акта и официально опубликованными текстами в последние должны быть внесены исправления.
Подлинник правового акта имеет наиболее полный набор обязательных реквизитов акта. Изображение герба (субъекта Российской Федерации) обязательно только на подлиннике правового акта, равно как и подлинная подпись соответствующего уполномоченного лица.
Официально опубликованный текст правового акта -это текст правового акта, опубликованный в источниках официального опубликования, установленных для правового акта данного вида.
Официально опубликованные тексты имеют важнейшее значение в правотворчестве и правореализационной практике, поскольку именно они в качестве достоверных текстов правового акта должны применяться судами, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными организациями и лицами. На федеральном уровне до сих пор идет дискуссия по различным аспектам официального опубликования нормативных правовых актов. Некоторые специалисты (но не автор данной работы) полагают, что в перспективе машиночитаемый текст будет единственной формой официального опубликования акта.[23] Пожалуй, одной из таких форм компьютерный файл может стать, но все же не единственной, поскольку всеобщая доступность такого метода ознакомления с официальными документами представляется нам весьма сомнительной даже в далекой перспективе. В Нижегородской области единственными органами официальной публикации являются газеты «Нижегородские новости» (для законов и Постановлений Правительства области) и «Земля Нижегородская» (для законов). Вопрос официальной публикации постановлений Законодательного Собрания и документов Губернатора остается открытым до сих пор.
Думается, уже давно назрел вопрос о создании инкорпорированного Собрания законодательства Нижегородской области.