Горизонтальная структура законодательства, в которой основными звеньями выступают отрасли законодательства, наиболее близка к структуре права. Главные подразделения системы законодательства, так называемые основные отрасли, в своей основе соответствуют структуре права. Вместе с тем, при изучении соотношения системы законодательства с системой права выясняется, что законодательство, с точки зрения его отраслевой структуры, не совпадает с правом.
К примеру, С.В. Поленина следующим образом представляет данную ситуацию:
а) отрасль законодательства совпадает с отраслью права;
б) отрасли законодательства и права в основном совпадают;
в) большинство норм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права, оставшиеся нормы составляют лишь некоторую часть других отраслей;
г) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права[33].
Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании в законодательстве наряду с основными отраслями, совпадающими, в основном, с отраслями права, комплексных образований, в частности, отраслей других видов комплексов[34].
В.Н. Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия: 1) система права и 2) система отраслей государственного управления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право – конституционное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство, сельскохозяйственное законодательство, транспортное законодательство и т.д.). Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последние представлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (ГК, УК, ГПК, УПК, КЗоТ, КоБС и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов (комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов[35].
Отрасли законодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляются основополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойное управление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со стороны соответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное” управление влияет на нестабильность комплексных отраслей[36].
С.А. Комаров высказал мнение, что концепция “комплексной отрасли права” – это отзвук давно преодоленного взгляда на систему права как сознательно создаваемую законодателем. Употребление термина “отрасль” к образованию, именуемому комплексным, некорректно, так как это понятие уже получило в юридической науке определенный объективный смысл. Поэтому ничем нельзя оправдать стремления использовать его для обозначения тех правовых массивов, которые образуются в результате сознательно проводимой систематизации права, приводящей к принятию комплексных актов[37].
Мы считаем, что комплексные отрасли законодательства можно рассматривать в качестве системных образований. Объединенные регулированием определенной сферы общественных отношений нормативные акты приобретают в процессе взаимодействия новые качества, и становятся системами.
Представление об отраслевой структуре законодательства даёт Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[38]. Но классификатор является лишь средством эффективной организации поиска правовой информации, поэтому его недопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структуры законодательства[39].
Обобщив всё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современного российского законодательства можно представить как совокупность основных отраслей, комплексных отраслей и законодательных массивов.
Иерархическая (вертикальная) структура законодательства.
Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая сила акта зависит от объема компетенции органа, издавшего акт.
Для совершенствования законодательства необходим оптимальный выбор вида и формы нормативного акта при регулировании определенных общественных отношений. В свете данной проблемы необходима разработка и принятие закона о нормативно-правовых актах, проект которого принят Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 г. Однако, его рассмотрение отложено до неопределенного времени.
Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.
Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, представляется в следующем виде:
1. Конституция РФ.
2. Федеральные конституционные законы.
3. Федеральные законы.
4. Нормативные указы Президента РФ.
5. Нормативные постановления Правительства РФ.
6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, государственных комитетов и иных центральных органов исполнительной власти.
7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
8. Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты)[40].
Полагаем, что в вертикальную структуру законодательства также должны быть включены ратифицированные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда. Подробнее об этом будет сказано далее.
В иерархическую структуру законодательства не включены акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления, поскольку их соотношение с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в следующей главе настоящей работы.
Связующим звеном разнообразия правовых актов выступает Конституция Российской Федерации[41] (далее – Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции все законы и иные правовые акты, принимаемые в России, а значит, и в субъектах Федерации, не должны противоречить Конституции. Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовых актов, устанавливают единство правового пространства в России.
Существуют различные определения Конституции. В настоящей работе под Конституцией мы будем понимать правовой акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина[42].
Подобное определение указывает на высшее место Конституции в иерархической структуре законодательства. Все правовые акты должны приниматься в соответствии с ней и не должны ей противоречить. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.
Особое место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядком внесения изменений и принятия новой Конституции. Этот факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.
Так, В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава, 2 и 9 главы, главы 3-8.[43]
Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе законодательства имеет указание ст. 15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако, прямое действие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм: большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы, которые не содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституции закреплено: “В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...” Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. Поэтому Конституция выступает в качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия соответствующих законов.
В то же время сама Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, которые бы служили развитию ее положений. Поэтому некоторые авторы выделяют две формы прямого действия Конституции – непосредственное и опосредованное[44].
Вопрос о прямом действии норм Конституции нужно рассматривать в совокупности со ст. 18 Конституции, которая провозглашает также непосредственно действующими права и свободы человека. Данные положения Конституции устанавливают критерии деятельности органов государственной власти, в том числе правосудия. Указание на прямой характер действия Конституции дает возможность судам при рассмотрении споров по защите прав граждан выносить решения, основываясь только на нормах Конституции. Таким образом, прямое действие Конституции является одним из способов преодоления коллизий в праве. Это важно, так как федеральные законы часто корректируют содержание субъективных прав, сформулированных в Конституции, “размывая” тем самым прямое действие Конституции. К тому же традиционно в правосознании россиян преобладает мнение, что для регулирования общественных, отношений нельзя опираться на Конституцию, необходим закон, а еще лучше правовой акт исполнительного органа власти.