· исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти;
· совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
· остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных[150].
В.Е. Чиркин выделяет пять основных вариантов размежевания предметов ведения в федеративном государстве[151]:
· Конституциями установлена исключительная компетенция (предметы ведения, полномочия) федерации, а все остальные вопросы отнесены к ведению её субъектов. Такая модель используется в Австралии, США, Танзании, Швейцарии и др.
· Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения и в чистом виде он сейчас не применяется, но
как частный случай наряду с другими используется Мексикой, и рядом других стран.
· Установлены две сферы компетенции: федерации и её субъектов, причём вторая сфера определена не в виде остаточного от исключительной компетенции федерации, а путём перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен в Аргентине, Канаде, Эфиопии.
· Четвёртый вариант заключается в том, что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции. Всё, что не названо, относится к исключительной компетенции штатов. Такими являются конституции Германии, Нигерии, Пакистана, России.
· Пятый способ разграничения предметов ведения федерации и субъектов состоит в том, что указываются три сферы компетенции, причём в пределах каждой сферы содержатся исчерпывающие перечни. Примером такой конституции является Конституция Индии.
Далее рассмотрим конкретные примеры распределения компетенции и федеративного строения системы законодательства ряда государств.
Соединённые Штаты Америки являются договорной федерацией, с децентрализацией полномочий федеральной власти, с асимметричным статусом субъектов федерации. Федеративное устройство США основано на чисто территориальном принципе.
По мнению О.В. Зайчука, основываясь на территориальном принципе, правовая система США состоит из 57 правовых систем: федеральной, действующей на всей территории США, 50 правовых систем штатов и правовых систем Пуэрто-Рико, островов Американские Самоа, Гуам, Джонсон, Мидуэй, Вирджинские[152].
Конституция США принята в 1787 г. Это одна из старейших ныне действующих конституций и одна из наиболее “жёстких”: за 200 лет в неё было внесено всего 27 поправок, 10 из которых, так называемый Билль о правах, вступили в силу в 1791 г.
Американская конституция применяет основанную на принципе дуалистического федерализма схему разделения полномочий между Союзом и штатами, по которой и федерация в целом, и штаты располагают обособленными сферами полномочий. В то же время данная модель не ограничивается указанными двумя подсистемами, а включает в себя следующие элементы:
1. Исключительную компетенцию федерации.
2. Сферу совпадающих полномочий федерации и штатов.
3. Исключительную компетенцию штатов.
4. Полномочия, запрещенные федерации.
5. Полномочия, запрещенные федерации и штатам.
6. Полномочия, запрещенные штатам.
7. Обязанности федерации по отношению к штатам (федеральные гарантии).
8. Обязанности штатов во взаимоотношениях друг с другом.
Исключительную федеральную компетенцию образуют три вида полномочий[153].
Во-первых, это полномочия, прямо закрепленные за союзом Конституцией США. К этим полномочиям, некогда делегированным штатами федеральному центру, относятся: налогообложение; чеканка монеты; регулирование межштатной и внешней торговли; управление территориальными владениями; объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-морского флота; созыв милиции; установление признаков пиратства в открытом море и наказание за его совершение, прием в союз новых штатов.
Во-вторых, это подразумеваемые полномочия, разумно выводимые из прямо закрепленных.
В-третьих, так называемые присущие полномочия, которые вытекают не из конституционного положения, а из самой природы государства, которому изначально свойственны некоторые бесспорные функции. Например, федеральное правительство имеет такие присущие полномочия в сфере внешних отношений, причем точно в таком же объеме, как и правительство унитарного государства.
За время существования американского государства функции и прерогативы федерального правительства были значительно расширены. Юридической базой такого расширения служат четыре конституционных положения (клаузулы).
Первое. Клаузула национального верховенства, устанавливающая превалирование федеральных Конституции, законов и договоров, требует от всех должностных лиц (хотя в Конституции говорится лишь о судьях) как федерального, так и уровня штатов следовать “верховному праву[154]” страны, “какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов” (ч. 2 ст. VI Конституции). Штаты не вправе использовать свои зарезервированные полномочия (X поправка) для противопоставления национальной политике.
Второе. Клаузула военных полномочий, закрепленных ч. 10 - 14 разд. 8 ст. 1 Конституции. В соответствии с этими полномочиями центральное правительство ответственно за защиту нации от внешней агрессии и, когда это необходимо, за ведение войны. Для успешного выполнения этих обязанностей оно вправе предпринимать все необходимые действия. По сути, федеральное правительство может, используя военные полномочия, делать все, кроме того, что прямо противоречит Конституции.
Третье. Клаузула о торговле, предусматривающая право центра регулировать межштатную торговлю, а также торговлю с иностранными государствами и индейскими племенами (ч. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции). В настоящее время многочисленные судебные решения о расширительном толковании знаменитой клаузулы о торговле привели к тому, что она распространяется на такие сферы, как производство, купля-продажа, аренда и транспортировка товаров, услуг и объектов собственности, свобода коммуникации, регулирование железных дорог, выработка общенациональных стандартов качества товаров, трудовые отношения, транспорт, сельское хозяйство, финансы, и др.
Четвертое. Право взимать налоги и расходовать деньги, установленное ч. 1 разд. 8 ст. 1 Конституции. Указанная норма не дает Конгрессу прямого права расходовать деньги, но смысл конституционного положения “Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того, чтобы... обеспечивать... общее благоденствие Соединенных Штатов” трактуется таким образом, что деньги могут быть пущены практически в любую сферу.
Совпадающие полномочия федерации и штатов. Полномочия, не отнесенные к федеральному ведению Конституцией или судебными актами ее толкования, могут осуществляться как федерацией, так и штатами. Однако последние реализуют здесь свои полномочия, если их действия не противоречат федеральным законам и иным нормативным актам центральных властей. В случае коллизии норм двух уровней превалируют федеральные нормы.
К совпадающим полномочиям федерации и штатов относятся: налогообложение; займы; установление и регулирование деятельности судов; принятие и применение законов; приобретение собственности для общественных целей; расходование денег на всеобщее благосостояние.
Компетенция штатов. Исключительную компетенцию штатов составляют такие полномочия, как регулирование внутриштатной торговли; установление органов местного управления; поддержание здравоохранения, общественного порядка и общественной нравственности; ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки; проведение выборов; специфицирование требований к избирательному праву (за исключением особых запретов, содержащихся в федеральной Конституции); изменение конституций штатов и их правительств; установление своего гражданства.
Полномочия, запрещенные федерации. Федерации запрещено введение прямых налогов безотносительно к населению штатов; ограничение применения Билля о правах; предоставление привилегий в области торговли одному штату в ущерб другому; изменение границ штатов без их согласия.
Полномочия, запрещенные федерации и штатам: жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения; обложение налогами экспортируемых товаров.
Полномочия, запрещенные штатам: вступать в международные договоры; чеканить монету, содержать войска и военные корабли в мирное время; принимать законы, нарушающие договорные обязательства; облагать налогом импортируемые товары; принимать законы, нарушающие права граждан США; лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные законы.