Так, например, среди актов, представленных Государственной налоговой службой, получили регистрационные номера Письмо "О порядке применения Указа Президента Российской Федерации "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 17 января 1994 г., № ВГ-4-16/511 (регистрационный № 472 Минюста России от 25 января 1994 г.); Письмо "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний" от 14 марта 1994 г., № 10Б-4-04/38н (регистрационный № 535 Минюста России от31 марта 1994 г.) и др. Другой немаловажный блок вопросов связан с опубликованием нормативных актов прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции. Задержки c опубликованием актов, а следовательно, и их вступлением в силу могут повлечь, в частности, недополучение бюджетом определенных сумм. Должен ли кто-либо нести ответственность за такую задержку? Можно ли в таком случае ставить, вопрос о вине, особенно если имеются объективные причины, помешавшие своевременному опубликованию, и др.? Здесь следует отметить, что случаи нарушения сроков официального опубликования нормативных актов учащаются. По данным Минюста России, на 16 декабря 1994 г. в редакции газеты "Российские вести" находились 37 актов, направленных для публикации и имеющих номера государственной регистрации. У 26 из них 10-дневный срок для опубликования, установленный Указом Президента РФ от 21 января 1993 г., был пропущен (в отдельных случаях нарушения срока доходила до 30 дней и более). По состоянию на 12 января 1995 г., согласно сведениям, полученным из того же источника, в газете "Российские вести" не опубликован ни один акт из З5, зарегистрированных в декабре 1994 г. Среди них 4 акта, которые изменяют и дополняют инструкции (№ 4, 7, 8) Государственной налоговой службы, акты Минфина, Государственного таможенного комитета, решение Президиума ВАК Российской Федерации "Об утверждении положения о диссертационном совете, инструкций и перечней документов по вопросам присуждения научным н научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий от 4 ноября 1994 г. (регистрационный № 733 от 2 декабря 1994 г.) и др. Из неопубликованных на тот день имелись акты, зарегистрированные Министерством юстиции еще в октябре 1994 г.
Вывод из сказанного может состоять в следующем: формирование нормативной базы государственной регистрации ведомственных актов должно продолжаться и далее.
4 Порядок вступления законов и подзаконных актов в силу
Законы "появляются на свет" и включаются в действующее законодательство в результате сложной деятельности - правотворчества (законотворчества).
Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс право образования, в результате которой приобретает юридическую сипу и вступает в действие закон.
Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) - принятие законодательным органом проекта, в результате которого он становится законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер носит правотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон принимается непосредственно народом.
Правотворческий процесс осуществляется в определенной процедуре, когда совершаются правотворческие действия.
Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:
1) законодательная инициатива, т.е. официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива- первая стадия законодательного процесса т.е. установленного, как правило, конституцией порядка принятия закона. Влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. В соответствии с Конституцией. РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (ст. 104),
2) решение компетентного органа о необходимости издания закона, включение соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработка официального законопроекта,
3) внесение законопроекта в законодательный орган, принятие его к рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в порядке первого, второго и т.д. чтения ("чтение закона" означает обсуждение и. поэтапное принятие его, "первое чтение" - принятие проекта в принципе, как основы будущего закона, "второе чтение" - принятие проекта как закона, "третье чтение", т.е. принятие после внесения дополнительных поправок, редакционной отработки),
4) принятие законопроекта (обычно в результате "второго чтения" и "третьего чтения"); в соответствии с действующей Конституцией федеральные законы принимаются Государственной Думой, в то же время они нуждаются в одобрении верхней палатой - Советом Федерации (причем закон считается одобренным, если он после внесения в Совет Федерации - а это должно быть, сделано в течение пяти дней после принятия - не был - в течение четырнадцати дней рассмотрен им); процесс принятия закона завершается подписанием закона Президентом Российской Федерации (процедура внесения, рассмотрения, обсуждения и принятия проекта, подписания закона регламентируется Конституцией, особыми законоположениями и регламентом работы законодательного органа).
Особой стадией после принятия закона является, его официальное опубликование (обнародование, оглашение, доведение до сведения адресатов). При этом согласно Конституции, опубликование законов обязательно. Это значит, - что неопубликованные законы не применяются. Более того, по Конституции, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (ст. 15)
Своевременное официальное опубликование законов, других актов нормативного характера дает возможность ознакомиться с вновь принятым законодательством, с изменениями и дополнениями в действующих актах. А это, в свою очередь, позволяет быстрее перестроить деятельность различных структур в заданном направлении. Важно также, чтобы населению и должностным лицам страны было предоставлено достаточное время для ознакомления и изучения новых законов и других актов нормативного характера, так как соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно они понимаются теми, кому адресованы. Общероссийские законы подразделяются на федеральные конституционные законы и федеральные законы. Те и другие в соответствии с Конституцией РФ могут приниматься либо всенародным голосованием - референдумом (п. 3 ст. 3 Конституции РФ), либо Государственной думой (ст. 105 Конституции). Федеральные конституционные законы принимаются но вопросам, предусмотренным Конституцией, и в порядке, установленном ст. 108 Конституции РФ. нормами ст. 105,,106 и 107 Конституции Российской Федерации. Основные положения здесь таковы:
- федеральные, законы принимаются Государственной Думой;
- принятый Государственной Думой федеральный закон передается на рассмотрение Совета Федерации;
- принятый Государственной Думой федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов (депутатов) этой палаты;
- федеральный закон, не отнесенный ст. 106 Конституции к обязательным для рассмотрения Советом Федерации. считается одобренным Советом Федерации, если он не был рассмотрен им в течение четырнадцати дней со дня поступления;
- Совет Федерации может отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон;
- для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты Федерального Собрания могут создать, согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой;
- Государственная Дума может согласиться с решением Совета Федерации об отклонении принятого ею федерального закона и переработать его;
Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и принять, федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это решение проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Кроме того, в отношении принятых федеральных законов Президенту Российской Федерации Конституцией предоставлено право отлагательного вето, реализация которого приводит к дальнейшему осуществлению процедур в отношении федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 107 Конституции. В этом случае федеральный закон возвращается в Государственную Думу, которая может согласиться с возражениями Президента и переработать федеральный закон, после чего он подлежит рассмотрению в соответствии с вышеописанной процедурой как вновь принятый. Государственная Дума может не согласиться с Президентом и одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это будет подано не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее федеральный закон поступает в Совет Федерации, который также может одобрить его в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты), после чего он становится обязательным для подписания и обнародования Президентом РФ. Если же федеральный закон при повторном рассмотрении в Совете Федерации не наберет необходимого числа голосов, рассмотрение его в данной редакции прекращается. Из сказанного можно сделать два вывода. Во-первых, для принятия федерального закона достижение согласия палат не является в общем смысле необходимым условием: во-вторых, достижение согласия палат становится необходимым условием принятия федерального закона только в случае отклонения его Президентом. ВЗаконе от 25 мая 1994 г. четко решен вопрос о дате принятия федерального закона. Согласно ст. 2 Закона датой принятия федерального закона считается день (принятия его Государственной думой в окончательной редакции). Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами федерального собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.