При этом следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению.[7] Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.
Тем не менее, организация местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.
Как правило, президент или губернатор утверждает примерную структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются типовые положения о местной администрации, на основе которых разрабатываются и утверждаются положения об администрации конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.
В некоторых субъектах Федерации наблюдается неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.
Определенные особенности присущи системе органов исполнительной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.
Во-первых, многозвенность системы административного управления — мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.
Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.
В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской жизни и предполагает объединение и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.
В-четвертых, в структуре городской администрации функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти — города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В-пятых, государственная исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где в других субъектах Федерации осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями.
Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная власть", в Оренбургской области действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации (губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей Андреевич.
В соответствии с Уставом области Администрация Оренбургской области является постоянно действующим органом исполнительной власти в регионе. Она состоит из Главы администрации (губернатора) области, первого заместителя главы администрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительной власти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правом юридического лица.
Администрация области:
* обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; законов и иных нормативных правовых актов Оренбургской области на ее территории;
* в пределах своих полномочий принимает постановления, обязательные к исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, если иное не определено в самом акте.
В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку работы губернатора области. Так, согласно статье 47, Глава администрации области формирует состав Администрации области, назначает на срок своих полномочий первого заместителя по согласованию с Законодательным Собранием, своих заместителей, руководителей органов исполнительной власти области, руководителей структурных подразделений Администрации области, обладающих правами юридического лица. Он также вправе создавать Правительство Оренбургской области, являющийся коллегиальным совещательным органом. Статус Правительства области устанавливается губернатором.
Глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. В форме указов принимаются:
а) нормативные правовые акты;
б) правовые акты о награждении наградами Оренбургской области и присвоении почетных званий;
в) правовые акты по иным вопросам ненормативного характера, относящимся к компетенции губернатора области, в случаях, предусмотренных законами области.
Правовые акты по всем иным вопросам принимаются в форме распоряжений Главы администрации области. Все указы и распоряжения вступают в силу после их официального опубликования, если иное не определено в самом акте.
Глава администрации области является важнейшим должностным лицом, представляющим свой регион. Направленность его политики сказывается, в первую очередь, на материальном и духовном благосостоянии жителей Оренбургской области.
Одна из главных проблем, встающих перед губернатором ежегодно, - планирование бюджета области. Благодаря верной политике, а также тем ресурсам, как природным, так и человеческим, область сейчас стоит на 12 месте по бюджетной обеспеченности среди субъектов Федерации и считается практически самодостаточной. «Каждый бюджетный рубль в сегодняшней финансово-экономической ситуации имеет огромную цену», - эти слова произнес Алексей Чернышев на заседании Правительства, и они очень точно отражают позицию исполнительной власти по формированию проекта областного бюджета и прогноза социально-экономического развития Оренбуржья на 2003 год.
Прогноз доходов консолидированного бюджета области на 2003 год просчитан в сумме 15.679,2 млн. рублей, расходы – 17.599 млн. рублей. Областной бюджет по доходам сформирован в сумме 8.307,4 млн. рублей, по расходам – 9.524,1 млн. рублей, с предельным размером дефицита - 1.216,7 млн. рублей, что составляет 14,6 процента к собственным доходам. Губернатор подчеркнул, что заложенный в проекте областного бюджета на дефицит в размере 15 процентов - сознательный шаг исполнительной власти, обязующий все ее уровни настойчиво работать над увеличением налогооблагаемой базы. Правительство области, принимая решение по бюджету, берет на себя полную меру ответственности за его наполняемость, недопущение срыва социальных программ.
Ярко выражена аграрная политика, проводимая четко и последовательно Администрацией области во главе с губернатором. Так, Указом Главы администрации от 17 января 2003 г. «Об утверждении перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения»[8] было рекомендовано главам муниципальных образований области не допускать использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей, который был принят во исполнение пункта 4 статьи 79 Земельного Кодекса Российской Федерации. Для укрепления фермерских хозяйств 17 марта 2003 г. Администрацией области было издано Постановление «Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий на развитие и обустройство крестьянских (фермерских) хозяйств».[9] А также в целях стимулирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности животных и увеличения объемов производства животноводческой продукции, определенных прогнозом социально-экономического развития области на 2003 год было издано Постановление Администрации Оренбургской области (от 24 марта 2003 г.) «О предоставлении субсидий на поддержку племенного дела и за продукцию животноводства в 2003 году».[10] И это далеко не полный перечень мер проводимых Администрацией области в поддержку агропромышленного комплекса.