Глава 3. Тарифные преференции: проблемы и пути их решения
3.1 Решение проблем и совершенствование предоставления тарифных преференций
Современная торговая политика характеризуется возросшим распространением льготных торговых режимов. Они являются начальной стадией создания интеграционных группировок, служат решению как экономических, так и политических задач. Последний фактор часто побуждает государства идти на создание зон свободной торговли и таможенных союзов даже в тех случаях, когда их экономические преимущества далеко не предопределены (Мексика в НАФТА, многие страны Центральной и Восточной Европы в ассоциации с ЕС). Более того, геополитические соображения приводят к созданию преференциальных режимов, которые если и смогут принести экономический эффект для их инициаторов, то лишь в отдаленной перспективе.
Нормы ГАТТ/ВТО, регулирующие применение преференциальных отношений между развитыми странами, носят достаточно жесткий характер. Они позволяют исключать из льготного режима "чувствительные" секторы экономики лишь в течение периода поэтапного создания зоны свободной торговли или таможенного союза, который, как правило, не должен превышать 10 лет.
Что касается преференций в пользу развивающихся стран, то здесь правовые возможности для регулирования объема льгот весьма широки, поскольку ГАТТ выводит данный режим за пределы действия общего обязательства о наибольшем благоприятствовании и не дискриминации.
Применение льготного режима к ввозу товара на рынок создает экспортерам серьезные преимущества по сравнению с конкурентами и позволяет не только избежать уплаты таможенных пошлин или существенно (в 2-3 раза) снизить их уровень, но и в ряде случаев даже выводит такой импорт из-под действия антидемпинговых пошлин и количественных ограничений.
В этих условиях повышенное значение приобретает создание административных механизмов, обеспечивающих нормальное функционирование преференциальных режимов, и, в частности, сведение к минимуму случаев их нарушения. ЕС не только сам является таможенным союзом, но и как уже было отмечено, предоставляет преференции (в договорной или односторонней форме) подавляющему большинству государств и территорий (за исключением неевропейских членов ОЭСР), в результате чего до половины импорта ЕС является преференциальным. Однако, несмотря на предпринятые КЕС усилия по линии двусторонних соглашений (стандартизация преференциальных правил происхождения) и модификацию схемы Общей системы преференций (ОСП), масштабы нарушений при использовании льготных режимов растут, что приводит к недоборам доходов в бюджете ЕС и нарушениям конкуренции.
Наиболее типичными нарушениями такого рода в практике ЕС являются: предоставление недействительных или фальсифицированных документов, заведомо неверная таможенная классификация товара, декларирование ложной таможенной стоимости, нарушение правил определения происхождения товара. По степени серьезности выделяются нарушения последнего типа, которые, как правило, с наибольшим трудом поддаются выявлению. Они, в свою очередь, бывают двух основных видов:
1. предоставление подлинных сертификатов происхождения, но для товаров, в действительности не происходящих из страны-бенефициара;
2. предоставление подлинных сертификатов, но для товаров, которые лишь частично произведены в стране-бенефициаре и не содержат необходимой для льготы доли местной добавленной стоимости.
По наиболее серьезным нарушениям расследования проводятся непосредственно Комиссией ЕС (в сотрудничестве с государствами-членами). Весьма невысокими являются и показатели взыскания недоплаченных пошлин. Еще ниже эффективность действий государств-членов ЕС, которые, по оценкам КЕС, возвращают в бюджет лишь около 10% противозаконно недоплаченных пошлин. Приведенные показатели косвенно свидетельствуют о степени серьезности проблемы. По признанию самой КЕС, действующие методы контроля позволяют выявить лишь незначительную часть нарушений, а реальный ущерб многократно превышает приведенные показатели. Данные свидетельствуют о том, что даже при отлаженной системе таможенного контроля, ЕС пока не удалось взять под контроль использование существующих таможенных льгот.
Решение проблемы зависит прежде всего от налаживания прямого диалога с импортерами, которые, как правило, имеют достаточную информацию как об истинной таможенной классификации и стоимости товара, так и о его происхождении. Другая задача - таможенное сотрудничество с правительствами стран-бенефициаров, призванное содействовать разработке ими необходимых нормативных актов и соблюдению должного контроля за действиями своих административных органов, уполномоченных устанавливать таможенную стоимость и происхождение товаров. В этих целях Комиссия ЕС предполагает шире практиковать учебные мероприятия и в полной мере использовать возможности консультаций в рамках действующих соглашений и, при необходимости, применять санкции.
Россия, как и ЕС, предоставляет преференциальные торговые режимы целому ряду государств: членам Таможенного союза (Белоруссия, Казахстан и Киргизия, Таджикистан), странам СНГ в рамках двусторонних зон свободной торговли, а также развивающимся государствам в рамках национальной схемы ОСП. К документам, регулирующим применение ОСП в России, относятся постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1057 "Об утверждении перечня стран-пользователей схемой преференций Российской Федерации и списка товаров, на которые при импорте на территорию Российской Федерации преференциальный режим не распространяется", постановление Правительства от 6 мая 1995 г. № 454 "Об утверждений ставок ввозных таможенных пошлин", а также постановление Правительства от 13 сентября 1996 г. № 1095 "Об участии в постконфликтном восстановлении на территории бывшей Югославии" (о включении Боснии и Герцеговины в перечень стран, имеющих преференции Российской Федерации). В соответствии с данными документами, с 15 мая 1996 г. в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран-пользователей системой преференций Российской Федерации, применяются ставки импортных пошлин в размере 75% от действующих ставок.
В настоящее время пользователями российской схемы тарифных преференций, помимо действительно слаборазвитых стран, являются также ряд экономически быстро прогрессирующих государств, которые относятся к "развивающимся" в силу традиций или политической установки ведущих развитых стран на предоставление таким "развивающимся" государствам известных привилегий в международных экономических отношениях. Новый, все более дифференцированный подход к различным по уровню развития странам-бенефициарам национальных схем тарифных преференций давно является актуальным и уже проводится в жизнь многими странами (соответствующая схема ЕС была описана выше). Россия также должна пойти по этому пути, что, с одной стороны, увеличило бы в перспективе поступления в бюджет от импортных таможенных пошлин, а с другой стороны, повысило бы эффективность российской схемы тарифных преференций как торгово-политического инструмента в отношениях с третьим миром.
Однако, простое исключение каких-либо стран из списка пользователей оказало бы неблагоприятное воздействие на весь комплекс политических и торгово-экономических отношений с ними. Такой шаг оказал бы неблагоприятное воздействие и на переговоры о вступлении России в ВТО. Ограничение круга стран-бенефициаров пошло бы, кроме того, вразрез с современной международной практикой предоставления тарифных преференций.
России следовало бы пойти по пути совершенствования системы преференций на основе схем, используемых в ЕС и США. Принятие в России упрощенного подхода к изменению системы преференций путем исключения ряда прогрессивно развивающихся стран не приведет к ожидаемому бюджетному эффекту. Необходимо принимать во внимание, что основной объем торговли России приходится на промышленно развитые страны, а также страны СНГ, Центральной и Восточной Европы. Импорт из развивающихся стран не играет заметной роли в общем внешнеторговом обороте России.
Фискальные цели в рамках реформирования российской системы преференций можно было бы достичь без особого ущерба для всего комплекса отношений России с соответствующими странами в случае исключения из российской схемы ряда наиболее «чувствительных» товарных групп. Это соответствовало бы и интересам защиты отечественных производителей.
Внесение существенных изменений в российскую схему тарифных преференций политически и экономически допустимо лишь на основе разработки новой, с учетом международных обязательств и мирового опыта, схемы тарифных преференций, сохранив при этом достаточно широкий страновой охват, но существенно уточнив товарную номенклатуру, размеры и механизм предоставления льгот и отказа от них. Такой подход способствовал бы дальнейшему совершенствованию национальной схемы тарифных преференций в целях превращения ее в действительно эффективный механизм регулирования торговых отношений с развивающимися странами, который соответствовал бы принципам Общей системы тарифных преференций и учитывал опыт других государств в этой области. В частности, можно было бы подумать о градации тарифных ставок в рамках национальной схемы преференций, введении тарифных квот в зависимости от «чувствительности» того или иного товара с точки зрения национального производства.
Наряду с составлением списка товаров, подпадающих под условия предоставления преференций, необходимо проработать вопрос о порядке определения уровня конкурентоспособности конкретной продукции развивающихся стран-пользователей национальной схемы преференций на предмет возможного вывода ее из-под действия указанной схемы. Это может быть, например, установление потолков в виде фиксации доли импорта какого-либо товара страны-пользователя системой преференций в общем импорте аналогичной продукции.