Інша річ — соціальна допомога. Вона надається лише тим, хто опинився в нужді, бідності за певними критеріями, на розсуд органів, які її подають. Вона охоплює окремі види забезпечення, які практично неможливо здійснити на принципах соціального страхування, надається найменш захищеним і найбільш нужденним категоріям населення, як правило, індивідуально.
5.3.2. Визначення соціальної допомоги
Соціальна допомога — це грошова допомога й допомога в натуральній формі, що здебільшого фінансується з бюджету та добровільних пожертвувань і сплачуються людям, які перебувають у нужді, як на основі перевірки їхнього доходу та засобів існування, так і за певними критеріями без перевірки доходу. Це означає також, що одні прошарки населення користуватимуться благами програми допомоги, а інші будуть виключені зі сфери її дії. Розмір допомоги, яку отримують найнужденніші групи населення, може бути менший, аніж допомога менш нужденним.
Перевага адресності полягає в ефективнішому використанні коштів для допомоги нужденним. У безадресних субсидіях (наприклад, встановлення плати за комунальні послуги, за проїзд у транспорті, ціни на окремі товари, ліки нижче собівартості) на бідних припадає лише частина коштів. Більше користі з таких субсидій мають заможніші, оскільки більше споживають. В адресній програмі більша частина коштів витрачається на бідних. Отже, адресуючи допомогу, можна або збільшити її розмір на кожного отримувача, або зменшити загальну вартість програми допомоги.
Адресність соціальної допомоги розглядається у двох аспектах: здатність системи забезпечувати допомогою всіх, хто її потребує (горизонтальна адресність), і унеможливлення доступу до коштів соціальної допомоги тих, для кого вона не призначена (вертикальна адресність).
Для характеристики адресності використовують коефіцієнт доступності допомоги, що розраховується як частка людей, які отримують допомогу, серед тих, хто потенційно має право на отримання того чи іншого виду допомоги.
5.3.5. Види помилок в адресуванні
Спостерігаються два види помилок в охопленні адресною допомогою. Якщо допомогу отримує сім’я, яка насправді її гостро не потребує, маємо помилку “включення”, що призводить до марного витрачання коштів на осіб, які не належать до найпріоритетніших груп; отже, на нужденних припаде менше коштів. Інша помилка відбувається тоді, коли не отримують допомоги ті, хто її потребує. Це називається помилкою “невключення”, або неповним охопленням. Якщо ті, хто потребує допомоги, її не отримують, програма виявляється неефективною.
Теоретично вважається, що зменшуючи ймовірність одного виду помилки, тим самим можна підвищити ймовірність іншого виду, тобто існує певна взаємокомпенсуюча залежність. Оскільки адресність не є самоціллю, а лише засобом ефективного використання коштів, про ефективність програм найкраще робити висновок на підставі показників добробуту населення, середнього рівня доходу певних груп без допомоги і за умовами її надання.
Соціальна допомога є адресною, тому що саме її поняття містить припущення, що не всі допомагають усім, а хтось допомагає комусь. Як працює механізм адресування? Осіб, яким необхідна соціальна допомога, встановлюють трьома основними способами.
1. Перевірка засобів існування. Одним із способів адресування є перевірка відповідності критеріям подання допомоги того, хто по неї звертається. Дотримання принципу адресності часто вимагає перевірки засобів існування, а допомога виплачується лише тим особам, чий рівень добробуту за рахунок усіх джерел нижчий за визначену суму. Яскравим, навіть класичним, прикладом такого адресування є житлові субсидії. Щоб отримати їх, необхідно звернутися до комісії з питань надання субсидій із заявою і документами, що підтверджують низький рівень доходів у розрахунку на одного члена сім’ї. Перевірка доходів і майнового стану передбачена також Законом України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям”.
Нині критерієм для подання такої допомоги в Україні є документально підтверджений рівень доходу нижче певної межі. Проте із запровадженням посади соціального інспектора починає практикуватися додаткова, неформальна перевірка засобів існування за місцем проживання, як це робиться в багатьох країнах. Перспективним є створення комп’ютерних баз даних про отримувачів усіх видів допомоги та їх уніфікація.
Адресування за принципом перевірки засобів існування сприяє запобіганню зазначених видів помилок. Проте цей спосіб потребує високих адміністративних видатків: безпосередньо на відбір отримувачів, тобто оплата робочого часу, витраченого на перевірку засобів існування, кошти на утримання адміністративних споруд, обладнання тощо. У разі суцільної перевірки засобів існування за місцем проживання видатки будуть найбільшими (можуть становити 20-30 % загальної вартості програми). Стільки коштуватиме мінімізація помилки включення. Якщо звернутися до досвіду США, то там справді витрачаються великі кошти на перевірку засобів існування (майже 20 % загальної вартості програм допомоги). Мінімізувати видатки адресування вони збираються шляхом дедалі більшої комп’ютеризації і створення потужних банків даних про населення та його майно.
У разі формальної перевірки засобів існування, тобто лише на підставі довідок, адресність може зростати пропорційно кількості довідок. Здебільшого ті, хто гостро не потребує допомоги, хоча має на неї формальне право, не витрачатимуть багато часу на збирання довідок і візити до соціальної служби. У цьому разі формально може існувати помилка невключення. Іншою причиною такої помилки є погана поінформованість населення про види й умови подання допомоги.
Зазначимо, що в інших країнах при призначенні допомоги враховуються не лише поточні доходи, а й інші засоби існування (рухоме й нерухоме майно, наявність землі у власності тощо). Працівник соціальної служби не призначить допомогу, якщо виявить, що сім’я має дорогий автомобіль або розкішне житло у власності. Прохачеві спочатку запропонують реалізувати майно, перебратися до скромнішого житла, а якщо вже тоді він не матиме засобів існування, можна звернутися по допомогу.
2. Категорійний. Дешевшим і простим способом адресування є виокремлення певних соціально-демографічних груп, категорій населення, щодо яких робиться припущення, що серед них більшість становлять ті, хто потребує допомоги. Прикладом такого адресування є пенсіонери, які мають право безоплатного проїзду й зубопроте- зування; школярі, які отримують сніданки у школі; сім’ї військовослужбовців строкової служби, які отримують допомогу на дітей; діти, батьки яких ухиляються від сплати аліментів. При цьому припускається, що коли допомогою й були охоплені ті, хто насправді її не потребував, все ж таки марно витрачених коштів буде менше, ніж видатків на адресування. В інших країнах, де суспільство більшою мірою стратифіковане, де існують бідні й багаті райони в містах, багаті приватні й бідні державні школи, адресування можна здійснювати за географічним принципом. До речі, у США пенсіонери так само мають значні пільги: крім медичного обслуговування (воно надається всім за програмою державного страхування — славнозвісною Ме- дікер), пенсіонери мають знижку 50 % на проїзд у транспорті. Так само для надання соціальної допомоги визначена група одиноких матерів.
Для України категорійному способу притаманна помилка включення: пільгами користуються особи, чий матеріальний стан насправді не потребує допомоги суспільства.
3. Самовизначення. Цей принцип отримання допомоги означає, що людина сама вирішує, скористатися допомогою чи ні. Прикладами самовизначення є продаж за низькими цінами товарів, які не купують заможніші люди, і надання послуг порівняно нижчої якості.
Дуже часто самовизначення поєднується з іншими способами відбору населення для надання допомоги — перевірки доходів і категорійним. Таке поєднання зустрічається скрізь, де людині треба звертатися по допомогу, коли вона не надається автоматично. Самовизначенню притаманна помилка невключення — здебільшого через погану поінформованість населення.
5.3.7. Додаткові ефекти програм адресної допомоги
У деяких країнах механізм надання адресної допомоги пристосований для стимулювання тієї чи іншої поведінки. У заможніших країнах ідеться про те, щоб завдяки допомозі не зникли стимули до праці. У бідніших країнах наданням соціальної допомоги одночасно заохочують населення до участі в тих чи інших заходах. Наприклад, у латиноамериканських країнах продуктові талони надаються тим, хто вчасно звернувся з дітьми по профілактичні щеплення.
На певні програми можуть впливати групи населення, які мають від них зиск, і не обов’язково отримувачі. Зокрема, у США сільськогосподарські виробники продукції, що розподілялася в межах програм адресної допомоги, завжди створювали потужне лобі на підтримку цих програм, навіть активніше стаючи на їхній захист, ніж самі споживачі.
5.3.8. Субсидії громадянам та підприємствам
Адресна допомога може надаватись як у грошовій, так і в натуральній формі. Натуральна форма означає безоплатні товари й послуги. Надання субсидій у натуральній формі (значна знижка ціни або безплатність) часто призводить до збитковості підприємств, які їх надають (хлібозаводи, громадський транспорт). Тому уряд змушений надавати цим підприємствам дотації (як правило, з місцевих бюджетів). Розрізняють субсидії адресні й безадресні. Житлові субсидії будуть частково безадресними доти, поки ціни на житлово- комунальні послуги на 100 % не збігатимуться з їх вартістю. Дотації надаються вугледобувачам, газпрому, електростанціям, пасажирському транспорту, хлібопекарним підприємствам.