Другая точка зрения на роль и значение общественного мнения для законотворчества сводится к тому, что "надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением". Показательно, что даже такой авторитетный специалист в области социологии права, как Ж. Карбонье, недвусмысленно заявляет: "Опрос общественного мнения, проведенный в национальном масштабе, равнозначен выявлению той общей воли, которая призвана создавать закон".
Подобный подход, основанный на убеждении, что создающая закон общая воля напрямую выражена в общественном мнении, представляется упрощенным. И дело не только в том, что для выявления общей воли в разноголосице общественного мнения нужно как минимум суметь отличить в нем истинное от ложного. В данной связи хотелось бы напомнить слова такого глубокого социального мыслителя, как Гегель. В общественном мнении, писал он, "непосредственно соединены истина и бесконечные заблуждения", в нем "содержится все ложное и истинное, но обнаружить в нем истинное — дело великого человека". Если снять в этом высказывании присущий ему налет элитарности и возложить оценку истинности суждений общественного мнения не на гегелевского "великого человека", а на науку, то мы, по сути дела, получим формулировку одной из актуальных задач современной социологии. Но и помимо проблемы ложного в общественном мнении остается вопрос, на чью именно волю должен ориентироваться законодатель. Известно, что общественное мнение имеет сложную структуру. Именно в этом обыденном смысле употребляются выражения типа "общественное мнение поддерживает" или "общественное мнение возражает". На самом же деле в общественном мнении помимо мнения большинства присутствует целый спектр иных, зачастую весьма значимых позиций. Поэтому вопрос следует поставить таким образом: выражает ли большинство в общественном мнении всеобщую волю, которая может стать основой нормы закона?
Анализ этой проблемы, лишь недавно ставшей для нас актуальной, имеет давнюю традицию в истории политической и правовой мысли. В переводе на современный язык "воля всех", т.е. сумма, точнее, набор воль отдельных индивидов, в определенном смысле аналогична тому, что мы сейчас называем общественным мнением. Всеобщая же воля — это та единственная точка пересечения различных воль, находящихся в состоянии противоборства, та равнодействующая векторов направления этих воль, в которой фиксируется момент общественного согласия. Это не позиция большинства в общественном мнении, а приемлемый для всего общества баланс соотношения воль, который должен быть основой законодательства. В общественном же мнении представлена не эта, говоря словами Руссо, общая воля народа, а суммарное выражение комплекса различных изменчивых суждений определенной совокупности индивидов. В социологической литературе получила распространение точка зрения, согласно которой "общественное мнение не является суммой индивидуальных мнений" При таком подходе предполагается, что из сложения выявляемых в ходе опроса индивидуальных мнений вырастает (непонятно, почему и как) нечто качественно иное, характеризующееся большей, чем просто сумма мнений, степенью всеобщности. Именно на этом и основано представление о том, будто общественное мнение непосредственно выражает ту общую волю, которая является основой всеобщего законодательства.
Ошибочность такого подхода особенно очевидна применительно к состоянию массового сознания переходного общества, когда за противоречивыми, нередко прямо противоположными суждениями общественного мнения очень трудно, а иногда и невозможно разглядеть тот момент общественного согласия, в котором может быть выявлена общая воля.
Для понимания истоков различия между общественным мнением и общей волей важно иметь в виду следующее. Законодательный орган как государственный институт базируется на воле и мандате сформировавшего его народа (в лице избирательного корпуса, электората), а не на изменчивом и текучем общественном мнении. Ведь свои полномочия законодатель получает не от членов гражданского общества как частных лиц, а от граждан как политических субъектов (точнее, от избирателей, т.е. граждан, наделенных избирательным правом). И хотя общественное мнение формируется теми же людьми, они выступают здесь уже в другом качестве — не как граждане-избиратели, а как частные лица.
Такая же логика действует и во взаимоотношениях между законодателем и общественным мнением. На выборах законодательного органа позиция гражданина-избирателя ориентирована на всеобщие (общегосударственные) интересы и продиктована необходимостью решения общих задач государства. Институт народного представительства и процедура выборов подразумевают, что выбрать нужно тех, кто способен лучше других выразить общие интересы. Все это предопределяет более взвешенную, осторожную и, можно сказать, более скромную позицию человека как гражданина-избирателя по сравнению с его же позицией как носителя и выразителя частного мнения.
Эта разница в позициях человека как избирателя и как носителя частного мнения достаточно наглядно просматривается из сравнения итогов прошедших в стране общероссийских референдумов и выборов в федеральные органы власти с результатами предшествовавших им опросов общественного мнения. Если бы события в стране, развивались в соответствии с прогнозами, полученными напрямую из опросов общественного мнения, то давно бы наступил крах. Тем не менее этого не происходит. Напротив, в отличие от резких словесных заявлений, фиксируемых опросами общественного мнения, в своем реальном поведении население явно демонстрирует умеренную, взвешенную и компромиссную позицию, в значительной мере сдерживающую радикализм (левый или правый) политических элит. И хотя, например, около 40%, по данным ИСПИ, в последнее время устойчиво отвечают, что политическую систему надо менять радикальным образом, это отнюдь не означает, что поведение избирателей и участников референдумов столь же радикально. В ситуации. когда они должны принять решение, исходя не из эгоистичных частных интересов, а из своих представлений о общем благе, граждане своей позицией достаточно четко демонстрируют разницу между общей волей и волей. Эта двойственность позиции человека как гражданина государства и как члена гражданского общества зачастую не учитывается при анализе проблем взаимодействия законодателя и общественного мнения.
И еще одна ошибка данного высказывания заслуживает специального внимания. Дело в том, что если в референдуме действительно именно большинство непосредственно принимает законодательное решение, то с выборами в представительные органы дело обстоит иначе. Технология этих выборов строится таким образом, чтобы обеспечить представительство в них интересов не только большинства, но и других слоев населения. В большей мере это обычно достигается на основе пропорциональной избирательной системы, но и мажоритарная система, как правило, не лишает меньшинство возможности иметь своих представителей в законодательном органе. Именно в силу этого законодатель и может выражать общую волю, а не только волю какой-то части общества, пусть даже и большинства.
Рассмотренный выше подход, согласно которому "надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением", по сути дела, обесценивает роль и значение представительных органов. Ведь если бы общую волю можно было бы определять, опираясь только на знание общественного мнения, то общество не нуждалось бы в представительных органах власти. Между тем история становления представительной демократии как раз демонстрирует жизненную необходимость представительных органов в условиях развитого, эффективно функционирующего института общественного мнения.
Итак, законодатель должен знать общественное мнение, но отнюдь не обязан непосредственно руководствоваться его суждениями как велениями общей воли. Какую же роль в выявлении законодателем общей воли должна играть информация о состоянии общественного мнения? Очевидно, лишь роль исходного материала, из которого законодатель делает нечто качественно иное. Представленный в общественном мнении неупорядоченный, хаотичный конгломерат мнений законодатель должен с учетом всех других многочисленных факторов, значимых для социально обусловленного законодательства, привести к такому общему знаменателю, который может быть сформулирован в виде всеобщей нормы закона. Разумеется, он должен учитывать всю разноголосицу общественного мнения, но в конечном итоге ему нужна одна позиция, которая не может быть результатом каких-то арифметических действий с информацией о структуре общественного мнения. Здесь требуется иной, качественный подход к осмыслению этой информации, в ходе которого должны быть задействованы знания самих депутатов, их жизненный опыт, интуиция, а также позиции и рекомендации ученых-юристов, консультантов, экспертов и т.д. Ведь в конечном итоге законодателю нужно не мнение (даже если это и общественное мнение), а знание, точнее, знание о социальных потребностях и интересах, которые скрываются за теми или иными мнениями.
К сожалению, в настоящее время законодательные органы не уделяют должного внимания анализу и учету общественного мнения в своей работе. Пик интереса со стороны отечественного законодателя к опросам общественного мнения пришелся на период первых съездов народных депутатов СССР. Так, опрос, проведенный социологической службой одного из съездов, показал, что 74% депутатов считали социологические данные о состоянии общественного мнения важным аргументом при решении спорных вопросов. И если вспомнить атмосферу съездов тех лет, то она вся была пронизана ссылками депутатов на мнение своих избирателей, а то и народа в целом, высказываниями типа "народ нас не поймет", "народ нам не простит", демонстрациями пачек писем и телеграмм от избирателей и т.п. За этими преувеличенными апелляциями депутатов к "мнению народному" зачастую стояло ощущение некоторой самонедостаточности, желание укрепить свои позиции ссылкой на некий безусловный авторитет. В Верховном Совете РСФСР доминировало уже более трезвое отношение к общественному мнению. Работа по его изучению была поставлена на организационную основу: был создан специальный подкомитет по изучению общественного мнения, по инициативе и с участием которого была проведена серия исследований по проблемам земельной реформы, приватизации, по поводу проекта новой российской Конституции и т.д. Однако Государственная Дума не восприняла этот позитивный опыт своего предшественника. Наблюдение за ходом законопроектной работы в Государственной Думе позволяет сделать вывод о недооценке депутатами значения социологической информации об общественном мнении для законотворчества.