США позже, чем европейские страны, ввели главные социальные программы. После окончания второй мировой войны в США сложился общественный либерально-консервативный консенсус по вопросам целей и методов государственного регулирования, была принята на вооружение концепция государства всеобщего благосостояния (Welfare State) основанная на признании того факта, что рыночная экономика не в состоянии устранить неравенство, поэтому в качестве главной цели социальной политики выдвигалось обеспечение минимального уровня социальной защиты и более равномерное распределение доходов[17]. Американские исследователи указывали, что «новый социальный контракт» сложился в связи с тем, что на базе ускоренного экономического роста государство было в состоянии поставить перед собой задачу компенсации «социальных издержек» экономического развития.
В середине 70х годов, на изломе экспансионистской государственной социальной политики накануне экономического кризиса, были выдвинуты проекты введения единой национальной программы вспомоществования неимущим с гарантией обеспечения минимального дохода (в форме единого стандартного денежного пособия) и национальной системы медицинского страхования. Предложенные законопроекты были заблокированы конгрессом.
В целом, в развитии государственной социальной политики в США американские авторы выделили три этапа[18]: довоенный и послевоенный, до середины 70-х годов восходящие периоды, и этап кризиса, начавшийся с середины 70-х годов, когда в обстановке обострения экономических проблем выявилась необходимость глубокой структурной перестройки не только экономики, но и социального регулирования, такая перестройка началась с приходом к власти в начале 80-х годов республиканской администрации Р. Рейгана. Консервативные реформы («революция» Рейгана) завершились уже в середине 80-х годов, еще до прихода к власти республиканца президента Буша и тем более демократа Клинтона, когда, по нашему мнению, начался четвертый этап: его уже можно отнести к продолжению «восходящего» периода.
При подведении итогов послевоенного развития социального регулирования в США отмечается несомненный прорыв (за сравнительно короткий срок) американского общества в направлении к созданию «государства благосостояния». Параметры этого прорыва многообразны, но наиболее часто отмечается, что число лиц с доходами ниже официально установленного «порога» бедности (poverty line) удалось сократить с 39,9 млн. в 1960 г. до 23,0 млн. в 1973 г., или с 22,2 до 11,1% населения, что социальные расходы в федеральном бюджете увеличились с 28,1% в 1960 г. до 54,3% в 1980 г., а в% к валовому национальному продукту совокупные государственные расходы возросли с 8,8% в 1950 г. до 19,0% в 1975 г., затем их доля падала и восстановилась только к концу 80х годов (19,2% в 1990 г., 20,5%/о ВНП в 1991 г.)[19].
Механизм и масштаб сокращения бедности можно продемонстрировать по данным за 1980 г.: процент населения с доходом ниже границы бедности в этом году составлял 29,3%, в результате выплаты денежных государственных пособий по линии вспомоществования он уменьшился до 13,0%, а с учетом неденежных пособий – до 8,1%.
Несмотря на понижательную динамику 1975–1985 годов «общество благосостояния» в США стало образом жизни десятков миллионов американцев[20]. Без этого «социального амортизатора» в настоящее время стало невозможно функционирование механизма общественного воспроизводства. Показатели развития государственных социальных программ в США приблизились к западноевропейскому уровню: по имеющимся данным, в середине 80-х годов при средней величине государственных социальных расходов в 25% от ВНП для 18 развитых стран, в США эта доля составляла 21% (в Японии – около 18%)[21].
В зарубежной литературе возникновение кризисной полосы 1975–1985 годов в развитии государственного регулирования социальной сферы объясняется тем фактом, что в условиях замедления экономического роста и необходимости технологической перестройки производства и структурной перестройки экономики в целом исчерпались возможности экстенсивного роста. Сама логика экономического развития потребовала стимулирования капиталистического накопления и реорганизации амортизирующих звеньев как рычагов структурной перестройки. По вопросам социальной политики в 70–80-х годах в США имел место раскол общества, мнения были самые различные от крайне правых до леволиберальных точек зрения[22]. Пути решения общенациональных проблем неоконсерваторы видели во внушительном сокращении финансирования социальных программ, преимущественно за счет нижних слоев общества, отступления от принципов универсальности, в децентрализации, т.е. в передаче «на места» части государственных социальных функций для разгрузки центрального бюджета, а далее в приватизации социальной сферы.
Вслед за германским идеологом неоконсерватизма Р. Дарендорфом правящие круги в США в тот период приняли к исполнению идеи свертывания государственного вмешательства и опоры на бизнес, на рыночный механизм в решении социальных проблем. Упор на приватизацию и индивидуализацию социальных программ встретил поддержку у новых средних слоев, втянутых в сферу наемного труда. Общая цель неоконсервативного государственного регулирования перераспределение национального дохода в пользу, прежде всего производственных капиталовложений. Подчеркивалось, что стабилизирующий эффект государственных социальных расходов превратился в дестабилизирующий фактор, выявилось несоответствие государственных трансфертов потребностям общественного воспроизводства. Другой важный пункт неоконсервативной программы – освобождение бизнеса (и высоких частных доходов) от дестимулирующего бремени налогов.
Противостоящие этой концепции неолиберальные круги в США выступали, наоборот, не за снижение, а за повышение налогов, против рассредоточения власти и средств вплоть до централизованного социально-экономического планирования. Известный американский экономист Дж. Гэлбрейт выступил в конце 70-х годов за реформирование, демократизацию системы социального страхования для справедливого распределения ресурсов, более объективный учет государственных издержек, принятие единых критериев и стандартов в регулировании социальных услуг.
В конечном счете, государственный механизм был сориентирован на уменьшение доли социальных расходов в ВНП, неоконсервативная стратегия общественного развития сменила неолиберальную модель. С приходом республиканцев лозунг о строительстве «государства всеобщего благосостояния» был снят. Было санкционировано использование страховых фондов как источника стимулирования социальных расходов предпринимателей.
В государственной политике центр тяжести «борьбы за экономию» приходился на социальные программы для неимущих. Была введена система «тестирования на нуждаемость» с тем, чтобы ограничить получателей государственных пособий только «истинно нуждающимися», целый ряд социальных программ был упразднен. Однако, первоначальный «замах» правительства Р. Рейгана на социальные программы для среднего класса (в частности, по поводу приватизации пенсионного обеспечения) не был реализован полностью, хотя, например, пострадали программы государственного стимулирования жилищного строительства, гарантирования ссуд студентам для оплаты высшего образования, некоторые медицинские программы, субсидии фермерам.
Государственная «Программа экономического выздоровления» 1981 года преследовала четыре главные задачи: борьба с инфляцией, снижение налогов, ограничение государственных расходов, свертывание регламентирования бизнеса (налогообложение, окружающая среда, фирменные социальные программы). Р. Рейган занял позицию идеологического отрицания принципов «государства всеобщего благосостояния», опираясь на идею о том, что экономический рост сделает ненужным перераспределение национального дохода. За 8 лет его правительству удалось добиться многого, провести налоговую реформу, заблокировать инфляцию, «навести порядок» на рынке труда (резкое сокращение роста заработной платы), заморозить и снизить рост государственных расходов. Были созданы возможности для структурно технологической перестройки. За это пришлось платить свою «цену»: наблюдался быстрый рост дефицита федерального бюджета, государственного долга, страна балансировала на грани финансового кризиса. Однако, опираясь на новую техническую базу, американская экономика с конца 80-х годов начала вновь быстрое движение вверх.
При анализе развития социальной модели в США нельзя не остановиться, хотя бы коротко, на развитии частного (фирменного) социального страхования[23]. Начало ему было положено принятием в 1935 году Национального акта о трудовых отношениях (закон Вагнера)[24]. Период до 1935 года в американской литературе характеризуется как патернализм, т.е. период, когда социальная деятельность предпринимателей носила «добровольный» характер. В период рузвельтовских реформ, когда сложилось относительное равновесие сил противоборствующих сторон труда и капитала, правительство попыталось установить и равновесие между экономической рациональностью («капиталистической агрессивностью») и общественными приоритетами; совершить поворот от конфронтации к социальной интеграции. При поддержке профсоюзов государство широко использовало механизмы государственного и коллективно-договорного регулирования с охватом всех социальных аспектов общественного воспроизводства. Прорыв произошел в конце 50-х годов, когда профсоюзы добились большого расширения спектра фирменных социальных выплат, в том числе дополнительного к государственному фирменного пенсионного обеспечения. Завоевания профсоюзов в 60-е годы были признаны общими нормами индустриальных отношений.