Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ) оказались суженными и в основном сводятся к установлению правил предоставления жилых помещений жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации. В то же время, органы местного самоуправления наделены ЖК РФ более широкими, чем ранее, полномочиями при решении конкретных (ситуационных) вопросов, связанных с удовлетворением жилищных потребностей граждан на местах (ст. 14 ЖК РФ). Они, в частности, признают граждан малоимущими в целях предоставления жилых помещений по договору социального найма; ведут учет таких граждан; принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот; согласовывают переустройство и перепланировку жилых помещений и др. Такое положение вещей объясняется тем, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
В практическом плане предмет совместного ведения не повлиял на федеральную прерогативу – регулирования гражданских отношений.
Не возникает также вопросов в части регулирования административных отношений, так как административное законодательство является предметом совместного ведения (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).
Таким образом, гражданско-правовая составляющая жилищного законодательства – предмет исключительно федерального ведения, административно-правовая составляющая – предмет совместного ведения, распространяющийся не только на двух уровнях государственной власти, но и на органы местного самоуправления.
В части регулирования гражданских отношений жилищное и гражданское право соотносятся между собой как часть и целое. Соответственно, к жилищным отношениям могут применяться все общие положения ГК РФ постольку, поскольку они не изменены жилищным законодательством, содержащим нормы специального порядка. Примером может послужить применение общих положений о праве собственности при осуществлении права собственности на жилые помещения и общее имущество в многоквартирном доме; общих положений о юридических лицах при применении норм о ТСЖ и жилищных кооперативах; общих положений о сделках и договорах при регулировании отношений, связанных с заключением и исполнением договора управления многоквартирным домом и другие.
Подробней остановимся на правовой принадлежности института управления многоквартирным домом. Напомним, что в период действия ЖК РСФСР (1983 года) отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда являлись сугубо публичными, в том числе административными. Поэтому некоторые авторы по инерции перечисляя отношения, входящие в круг жилищных, отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации относят к группе административных отношений[10]. Другие, наоборот, утверждают, что управление домами из административно-правового регулирования перешло в гражданско-правовое[11].
Не соглашаясь ни с одной из перечисленных позиций, приведем следующие доводы.
Для исследования данного вопроса необходимо провести соотношение между созвучными, но неравнозначными категориями: жилищное законодательство и жилищная политика. Утративший силу на сегодняшний день закон РФ от 24декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» устанавливал цели жилищной политики, а жилищную сферу определял как область народного хозяйства, включающую строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.
Из анализа Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы[12] и последующей ее правопреемницы Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы можно сделать вывод, что государство берет на себя функции (задачи) обеспечения устойчивого функционирования жилищной сферы, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств, создания условий для развития массового строительства жилья экономкласса; выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством; повышения уровня обеспеченности жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; обеспечения устойчивого функционирования жилищной сферы.
В этих условиях роль государственных органов будет ограничена в основном регулированием жилищных отношений, обеспечением прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением технических регламентов в жилищной сфере, жилищно-коммунального комплекса и основных принципов градорегулирования. Содержание жилищного фонда социального использования, развитие коммунального хозяйства, обеспечение условий для жилищного строительства устанавливаются как функции органов местного самоуправления.
Приведенные положения еще раз подтверждают, что к жилищной политике относятся меры, принимаемые уполномоченными государственными органами, преследующие цель обеспечения реализации права граждан на жилище. В круг жилищной политики можно отнести: жилищное строительство с элементами инженерной и социальной инфраструктуры, регулирование отношений собственности и земельных отношений в жилищной сфере, обеспечение определенных категорий граждан жильем, социальные гарантии в жилищной сфере, управление жилищным фондом социального использования, его содержание, эксплуатация и ремонт, создание условий для эффективного управления многоквартирными домами; налогово-кредитную поддержку жилищной реформы и другие.
Как справедливо отметили И. Эекфофф и Л. Г. Ходов, государственная жилищная политика является одновременно частью государственной экономики и государственной социальной политики, ее зачастую трудно отделить от политики по улучшению территориальной структуры, городского планирования, развития транспортной сети, защиты и улучшения окружающей среды[13].
Из сравнительного анализа следует, что жилищное законодательство охватывает более узкий круг отношений, чем жилищная политика. Жилищное законодательство не охватывает регулирование отношений по жилищному строительству и коммунальному хозяйству как материальных отраслей экономики, градостроительного обустройства и обеспечение безопасности проживания, хотя они тесно связаны с решением жилищной проблемы и должны решаться совместно. Поэтому комплексность жилищного законодательства позволяет государству системно походить к регулированию всего механизма удовлетворения жилищной потребности граждан, привлекая при этом нормы разных отраслей права.
Сложность интеграции норм разных отраслей в рамках жилищного закона состоит в том, что комплекс должен иметь твердо очерченные границы, не может быть расплывчатым нормативно-правовым массивом, легко меняющимся по воле законодателя в ту или иную сторону в зависимости от жилищной политики[14].
Обоснуем данный тезис на примере управления жилой недвижимостью. В период действия Жилищного кодекса РСФСР отношения по управлению жилищным фондом входили в круг, как жилищной политики, так и жилищного законодательства (см. раздел II ст. 16 - 27). Управление возлагалось на специально уполномоченные государственные органы, а непосредственно управление осуществлялось жилищно-эксплуатационными организациями. В названный раздел входили нормы, регулирующие отношения по техническому учету и контролю над использованием и сохранностью, которые также осуществлялись специальными государственными органами. Следовательно, эти органы и организации в рамках своей компетенции осуществляли управленческие функции самого государства. Соответственно управление жилищным фондом относилось к административному (публичному) регулированию и входило в круг жилищного законодательства.
Настоящий ЖК РФ содержит раздел VIII, но уже под иным названием: «Управление многоквартирными домами». Из оглавления и названия статей видно, что речь идет об управлении не всей совокупностью жилых помещений, которая и составляет жилищный фонд, а об управлении конкретными многоквартирными домами. Проведем анализ некоторых статей.
Начинается глава со ст. 161 ЖК РФ, посвященной выбору способа управления многоквартирным домом, а впоследствии дополненной[15] общими требованиями к деятельности по управлению многоквартирным домом. Объем статьи при этом оказался большим и трудно воспринимаемым для рядовых собственников помещений. Законодателю стоило требования к деятельности по управлению многоквартирным домом установить в отдельной статье. Данные требования обращены к лицам, которые по договорам с собственниками осуществляют деятельность по управлению и направлены на регулирование другого по существу процесса, чем выбор способа управления, обращенного непосредственно к собственникам помещений в многоквартирном доме. Тем более требования названы общими, что предполагает наличие специальных требований.