Иваныш С.В.
Сейчас, когда правотворчество в Российской Федерации и ее субъектах переживает пик своей активности, как никогда нужны основы развивающейся правовой реформы. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов - их иерархичность, системность, четкая логическая структура. Эти свойства изучались как в советском, так и в современном российском правоведении. Но, к сожалению, в настоящее время нигде на уровне федерального закона не определено: что такое «закон», что такое «подзаконный акт», их соотношение и юридическая сила.
Учитывая изменения, происходящие в последние годы в социальной и государственно-правовой жизни страны, а также с учетом зарубежного опыта и практики субъектов Российской Федерации в сфере действия законов указанной тематики, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ существенно обновлена концепция предыдущего проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отвечающая требованиям современных социальноэкономических и политических запросов.
Если на федеральном уровне снова подняли этот вопрос, то в Белгородской области в сентябре 2003 года соответствующий региональный закон был отменен. Он именовался «О законах Белгородской области и других нормативных правовых актах Областной думы». И просуществовал без малого девять лет. Причиной «отставки» стало желание властей избавится от пут, сковывающих их законодательную деятельность, официально прозвучавшее как произошедшие изменения в федеральном законодательстве.
Таким образом, следует еще раз поднять вопрос о выработке и принятии единого правового акта по вопросам правотворчества. Акты, регулирующие работу с нормативно-правовым массивом, активно внедряются в других субъектах Российской Федерации. Законы о нормативных правовых актах приняты и эффективно действуют в Республике Саха (Якутия), Тверской и Воронежской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ.
В настоящее время отсутствие закона компенсируется принятием иных актов, таких как Регламент ОД, приказы и инструкции исполнительных органов. Однако их эффективность недостаточна, так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствии материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса.
Таким образом, бесспорной является необходимость принятия на региональном уровне закона "О нормативных правовых актах Белгородской области". Какая же сфера правового регулирования могла бы быть у этого закона?
1. Закон закрепил бы официальную систему, иерархию нормативных правовых актов Белгородской области. Благодаря иерархичности обеспечивается идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать. А между тем имеются примеры неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства.
2. Закон определил бы виды правовых актов, которые вправе принимать законодательные и исполнительные органы государственной власти, тем самым, ограничив нормативные акты от ненормативных, правомерные от неправомерных.
3. Закон закрепил бы порядок внесения проектов нормативных правовых актов в областную думу, порядок рассмотрения в первом и последующих чтениях.
4. Закон позволил бы рассмотреть вопрос о планировании нормотворческой деятельности. Планирование позволяет вести подготовку нормативных правовых актов по наиболее актуальным направлениям, устанавливать последовательность в подготовке этих актов, определять форму и основные этапы их разработки и принятия; усилить контроль своевременности и качества подготовки проектов нормативных правовых актов. Определение таких элементов нормотворчества, как цель, прогнозирование, планирование, чаще всего включается в Регламент представительного органа, так как он является основным документом, определяющим правотворческую деятельность. Но принятие закона в этой сфере повысило бы качество правотворческой деятельности, поскольку придало бы ей более организованный и целенаправленный характер.
5. Неотъемлемым элементом законотворчества является порядок принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Новый закон мог бы более четко закрепить весь законотворческий процесс, вплоть до принципов исчисления сроков вступления законов в силу после их официального опубликования (что весьма важно в правоприменении).
Законотворчество - сложный, трудоемкий процесс. Здесь есть свои закономерности, особенности, тесно связанные с жизненным укладом страны, традициями и национальными особенностями государства.
Несоответствующие этим стандартам законы не работают, поэтому законодатели и вынуждены их менять и отменять.
6. Закон разъяснил бы правила законодательной техники. Единство правовой системы не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов. Высокий технико-юридический уровень нормативно-правовых актов - один из ключевых показателей правовой культуры общества. В этой сфере накопилась масса проблем. Если на федеральном уровне давно все устоялось, то каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.
7. Закону явно бы не помешали статьи об ответственности за принятие ненормативных актов, что ограничило бы количество таких законов и повысило уровень ответственности законодателей Могут возникнуть сомнения, стоит ли заниматься систематизацией нормативных правовых актов сейчас, когда их массив окончательно не сформировался и постоянно меняется. Думается, что стоит, по двум причинам.
Во-первых, закон бы позволил привести в порядок правовые акты регионального уровня. Во-вторых, систему правового регулирования лучше изначально формировать в системном виде, по заранее отработанному плану, тогда будет меньше хлопот в будущем.
Список литературы
1. О проекте федерального закона N 96700088-2 "О нормативных актах Российской Федерации": Государственной Думы РФ от 12.05.2004 г. N 491-IV ГД.
2. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума ВС РФ от 27.04.1993 г. N 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1993. - N 7.
3. Бошно, С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов / С.В. Бошно // Журнал российского права. – 2004. - N 12.
4. Студеникина, М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика / М.С. Студеникина // Журнал российского права. – 2000. - N 7.