Федерация и федерализм: семантико-терминологический аспект
В.А. Симонов
Необходимые для эффективного совершенствования территориально-политической организации нашего государства теоретические изыскания целесообразно начинать непосредственно с содержания базовых понятий федерализма и федерации. Их значение многоаспектно, но, как отметил в 1980 г. Е.И. Колюшин, традиционно в нашей литературе под федерализмом принято понимать федеративную форму государственного устройства1. В последующие годы такая традиция сохранилась, и ряд современных авторов, в частности Г.И. Королева-Конопляная, продолжают говорить о федерации и федерализме как о тождественных категориях2.
Подобное их отождествление видится поспешным, и дело здесь не только в том, что, как указывает В.Е. Чиркин, понятие «федерализм» значительно сложнее, чем «федерация»3. В государственно-правовой теории федерацией называют вариант формы государственного единства (территориально-политического устройства) страны. В практическом плане это фактически существующая политико-территориальная суверенная организация публичной власти на федеративных началах, или государство, среди принципов конституционного строя которого имеется принцип федерализма. Таким образом, федерация является формой реализации принципа федерализма при создании разновидности одного из элементов формы государства.
В этой связи Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтенкова связывают «виды (модели) федерализма… с определенными государствами, имеющими федеративную форму», рассматривая его и как «способ государственного устройства», и как «метод государственного управления»4, или, иными словами, элемент государственной политики.
Представление о федерации как об одном из способов, точнее, одной из форм государственного устройства, не ново, как не нов и сам термин «государственное устройство». В дореволюционной отечественной государственно-правовой науке им обозначали нечто, близкое к тому, что сегодня именуют формой и режимом правления. В частности, Н.М. Коркунов в рамках данной конструкции говорил о самодержавии и законности5. В территориально-политическом аспекте как способ связи государства в целом с его составными частями термин «государственное устройство» стали использовать после принятия Конституции СССР 1936 года, вторая глава которой носила одноименное название. В дальнейшем позиция законодателя вошла в научный оборот и в первый советский учебник по отечественному государственному праву, изданный под официальной редакцией А.Я. Вышинского в 1938 году. Аналогичным образом, т.е. как национально-территориальная организация, понятие государственного устройства СССР и его республик раскрывалось и в последующие годы6.
Однако в начале 60-х годов ХХ века ряд авторов поставили под сомнение обоснованность подобного подхода, так как содержание государственного устройства значительно шире, чем просто территориально-политическая организация наций и народностей7. Такая постановка вопроса, на наш взгляд, была вполне справедливой. В русском языке слова «устройство» и «строй» в социально-политическом аспекте употребляются как синонимы, в силу чего равным образом можно сказать и «государственное устройство», и «государственный строй»8. Однако понятие «государственный строй» в современной науке, в свою очередь, синонимично понятию «форма государства», поскольку и то, и другое имеют одинаковое содержание9.
Вопрос о составе формы государства дискуссионен, но, несмотря на полемичность отнесения к нему политического режима, включение в число элементов этого явления территориально-политической организации или формы связи государства в целом с его составными частями в настоящее время можно считать общепризнанным10. А поскольку эту связь обозначали, а в теории государства и права и по сей день обозначают термином «государственное устройство»11, то с учетом синонимичности его содержания с содержанием понятия «государственный строй» и «форма государства» можно прийти к абсурдному выводу о том, что государственное устройство является составной частью самого себя. Поэтому высказанные тридцать с лишним лет назад предложения отказаться от термина «государственное устройство» при характеристике способа связи государства в целом с его составными частями как одного из элементов формы государства являются вполне обоснованными.
В качестве замены Б.В. Щетинин12 и другие авторы предложили ввести в научный оборот категорию «национально-государственное устройство», способную, по мнению Я.Н. Уманского, устранить основания для «смешения понятий»13. Однако это не так. По аналогии с государственным устройством национально-государственное устройство можно представить как тот же государственный строй (или форму государства), только в многонациональной стране. Поэтому утверждение Я.Н. Уманского следует признать, по меньшей мере, спорным, даже несмотря на то, что предложенная его единомышленниками категория была поддержана законодателем и использована им в Конституции СССР 1977 года и в конституциях союзных и автономных советских социалистических республик 1978 года для обозначения разделов, посвященных регулированию вопросов территориально-политической организации. В этой связи предпочтительнее было бы, обратившись к теоретическому наследию дореволюционной русской государственно-правовой науки14, говорить о форме государственного единства15.
Вопрос о содержании принципа федерализма также является дискуссионным. Ю.А. Тихомиров рассматривает его как способ сочетания централизации и самостоятельности субъектов государства16. Аналогичная позиция прослеживается и на официальном уровне – в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 80317.
Д. Элазар, наряду с узким значением – в смысле взаимоотношений между различными уровнями государственной власти, выделяет широкое значение понятия «федерализм», подразумевая под ним «сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации»18. Федерализм как самоуправление на основе договора рассматривает В. Остром19, позицию которого разделяет отечественный автор И.А. Умнова. По ее мнению, если власть между центром и составляющими частями государства делится «сверху», без согласия самих частей или согласования с ними, то вне зависимости от объема полномочий регионов государство нельзя признать федеративным20.
Однако если И.А. Умнова и другие упомянутые выше авторы говорят о федерации только как о системе организации в обществе государственной власти, то ряд исследователей выводит объем содержания федерализма за рамки государственной организации. Ф. Деламартино расширяет его до политической системы в целом21, а по мнению Е.И. Колюшина, характер формы государственного единства накладывает отпечаток на партийную систему, правовой статус личности, нормотворчество и другие аспекты жизни в федеративном государстве22.
Рациональное зерно в подобной трактовке принципа федерализма, безусловно, существует. В федеративном государстве разделению по вертикали подлежит не только реализация государственной власти, но и нормотворчество, выступающее в роли одной из форм государственной деятельности. Вопросы правового статуса физического лица могут находиться не только в общефедеральном, но и в совместном ведении федерации и субъектов федерации (как это имеет место в России). В таком случае договорным или законодательным путем проводится разделение конкретных полномочий между органами государственной власти различных уровней во избежание вмешательства их в дела друг друга. Структуры политических партий, неполитических общественных организаций, общественных движений и прочих общественных объединений также выстраиваются с учетом территориально-политической организации государства, где, наряду с общегосударственной и первичными организациями, формируются региональные организации в границах субъектов федерации с собственными органами управления и т.д.
Однако, несмотря на важность негосударственных институтов политической системы, особенно в условиях всемерного возрастания роли так называемого «гражданского общества», говорить об их системообразующем значении в содержании принципа федерализма не следует. Федералистское звучание этих институтов возникает исключительно благодаря федеративной организации самого государства и системы осуществляемой им власти. Поэтому принцип федерализма следует рассматривать прежде всего в качестве принципа территориально-политической организации государства, позволяющего осуществить уровневое разделение сфер реализации публичной власти и связанной с ним компетенции центральных и региональных органов.
Близкое к интерпретации В. Острома, но все же еще более широкое, чем у него, понимание принципа федерализма, высказывает А.Н. Аринин. Он полагает, что «ключевым моментом в федерализме является отнюдь не разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами. Такое разграничение существует и в унитарных государствах… Смысл подлинного федерализма – это самоуправление личности, свобода выбора и личная ответственность гражданина (выделено нами – В.С.). Именно в интересах гражданина, его безопасности, ради обеспечения его демократических прав и свобод происходит политическое и правовое разделение власти на федеральную власть и власть субъектов федерации»23. А.Н. Аринин называет истинным федерализмом лишь тот, который основан на действительном народовластии, ибо признаки федерализма «имманентно присущи» демократическому правовому государству, а истинный федеративный договор есть не бюрократическое «творчество» политических элит, а «социальный договор граждан, которые устанавливают партнерские взаимоотношения общества и власти»24. Весьма похожую и практически аналогичную позицию занимает Б.Н. Пастухов25.