Данная концепция тоже не нова, а присущее ей понимание федерализма, заложенное еще А. Токвилем и его единомышленниками, восходит в своей основе к доктрине народного суверенитета и теории «общественного договора» Ж.-Ж. Руссо. Она олицетворяет одну из традиционно называемых исторических целей федерализма – демократизацию государства через децентрализацию власти и вертикальное «разделение властей».
Бесспорно, что в наилучшем виде федеративная форма государственного единства может быть реализована только в условиях демократического, правового и, добавим, социального государства. В то же время подобное требование не является исключительным атрибутом федерализма и в одинаковой степени должно быть отнесено и к унитарному государству. Принципы правового (справедливого) конституционного строя являются общими принципами формы демократического государства в целом. Применительно к отдельным элементам этой формы они проявляются не прямо, а опосредованно, действуя через призму особенностей каждого из них и влияя на сущностные характеристики их непосредственных принципов. Это равным образом касается не только принципов разных форм государственного единства, но и принципов форм правления и политических режимов.
К непосредственным принципам современного отечественного федерализма ст. 5 Конституции РФ 1993 года относит равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов.
Что касается характеристики федерации как «союза граждан» и их «социального договора» с целью установления партнерских отношений между обществом и властью, то подобный подход также представляется излишне пространным. В конечном итоге любое государство (а назвавшееся демократическим, правовым и социальным – в особенности) должно выражать волю своего народа. Не только в теории, но и в законотворчестве эта воля и ее обладатель рассматриваются в качестве источника государственной власти. Не является исключением ст. 3 Конституции РФ, провозглашающая единственным обладателем данной функции многонациональный народ нашего государства, являющийся к тому же и единственным носителем власти. Однако эту власть при создании федерации народ осуществляет не напрямую, а опосредованно. От его имени выступают соответствующие организованные в государственно-правовом отношении территории, или государственные образования, которые и являются непосредственными субъектами федеративных связей. Однако, как коллективные субъекты права в конкретных государственно-правовых отношениях, они также не выступают сами по себе, поручая олицетворять собственное бытие и интересы соответствующим региональным (субъектным) органам государственной власти.
Таким образом, говоря словами Т.М. Фадеевой, в отличие от нации, как социально-политического сообщества индивидов, в рамках которой политическая система взаимодействует непосредственно с «лицами», в условиях федерации происходит взаимодействие с территориями, а сама она выступает в виде объединения этих политически организованных пространственных единиц. Именно в этом и заключается привлекательность федерализма26.
Федерализм как политическая теория представляет собой систему политических норм, принципов и институтов, касающихся федеративной организации государства, и своим содержанием, по мнению В.Е. Чиркина, охватывает три основных элемента. Сама федерация с ее территорией, населением и властью выступает статичным по своей природе, материальным элементом федерализма. Второй элемент, более подвижный, – особый порядок организации или построения, подчиненный специфическим целям и задачам, отличающимся от аналогичных характеристик конфедерации и унитарного государства. Третий элемент самый динамичный. Это обусловленные федеративной организацией отношения между федерацией в целом с ее субъектами, а в ряде случаев – и с несубъектами, в роли которых могут выступать так называемые «федеральные территории», как, например, федеральный округ Колумбия в США. Подобные отношения могут быть как субординационного (вертикального), так и координационного (горизонтального) свойства, или не только подчинения, но и сотрудничества27.
Во второй половине ХХ века ряд отечественных авторов выступили против сведения федерализма только к вопросу о федерации, ее видах, принципах и внутрифедеративных правоотношениях. Например, А.И. Лепешкин в полемике с В.В. Копейчиковым вслед за С.М. Равиным исходил из понимания федерализма «в широком смысле, как всеобъемлющей политической формы устройства советского многонационального государства». В содержание федерации при этом включались не только политические, но и экономические отношения советского общества, а также задача его перерастания в коммунистическую формацию, в роли формы построения которой и рассматривался советский федерализм28.
Таким образом, наряду с политико-юридическим, подчеркивались экономический и идеологический аспекты федерализма. В настоящее время идею связи федерализма с целеполаганием и материальными ценностями проводит швейцарский автор М. Шрёдер29, а английский исследователь Дж. Смит полагает, что «федерализм можно рассматривать как идеологию», основной смысл которой заключается в компромиссе между разнообразием и единством, региональной самостоятельностью и общегосударственным суверенитетом30.
К «материальному» аспекту российского федерализма в науке и практике последних лет наблюдается повышенное внимание. В публикациях А. Амосова, С. Валентея, Г. Гаджиева, Г. Ермошкина, О. Кузнецовой, В. Мау, В. Новикова, В. Руденко, А. Сычева и других авторов исследуются связь управления в федеративном государстве с экономической политикой и конституцией, особенности реализации принципа федерализма в сфере предпринимательства, проблемы экономической реформы, формирования единого экономического пространства и законодательного обеспечения экономико-хозяйственной деятельности в федеративном государстве31. Особую значимость приобретают вопросы так называемого «бюджетного федерализма», которые исследованы О. Богачевой, Ю.В. Друговой, А.Г. Игудиным, Ю.А. Крохиной, С.Н. Матвеевым, В.И. Птицыным, Р.Г. Самаевым и другими авторами32.
Подобное внимание к материальной проблематике федеративных отношений далеко не случайно, ибо, как единодушно отмечают и отечественные, и зарубежные исследователи, экономическая интеграция, наряду с интеграцией политической и интеграцией права, служит одним из важнейших системообразующих факторов современных федеративных государств33.
Федерализм как идеология тесно связан с формированием и лежит в основе программно-мировоззренческой базы политических течений, участники которых выступают за федеративную организацию государства или за создание нового государства на федеративных началах. Подобные общественные объединения в конце XVIII века и в XIX веке были распространены в ряде стран американского континента, представляя собой политические группировки, предшествовавшие современным политическим партиям. Например, в республиках Латинской Америки их участники выступали за децентрализацию власти и федерализацию унитарных государств, а в США, наоборот, - за централизацию, перерастание конфедеративной формы единства Северо-Американских Соединенных Штатов в федеративную и усиление федеральных структур.
В Российской империи такого рода политических группировок в чистом виде не существовало, если не считать возникшего в середине ХIХ века сибирского областничества, лидеры которого провозгласили целью обособление Сибири от России по образцу Северо-Американских Соединенных Штатов, за что были подвергнуты преследованию со стороны самодержавия. Тем не менее, предложения по федеративному переустройству территории Российского государства в той или иной степени выдвигались различными революционными течениями: декабристами в лице Н. Муравьева, издателями «Колокола» А.И. Герценом и Н.П. Огаревым, анархистами М.А. Бакуниным и П.А. Кропоткиным, а после Октябрьской революции 1917 года – большевиками во главе с В.И. Ульяновым (Лениным).
Однако В.Е. Чиркин дает критическую оценку попыткам представить федерализм как идеологию, полагая, что это название для федерализма было бы слишком широким. По его мнению, о федерализме с полным основанием можно судить лишь как о теории, причем «есть федерализм как теория…, есть и разные теории федерализма»34.
При всем многообразии подходов к пониманию содержания толковать категорию «федерализм» в научно-теоретическом аспекте следует, прежде всего, с юридических позиций, как подотрасль государственно-правовой науки. Это упорядоченная в виде теорий, гипотез и суждений совокупность знаний, полученных в результате изучения регулирующих федеративные отношения норм и самих федеративных отношений, причин их возникновения и перспектив совершенствования. Иными словами, федерализм как юридическая наука изучает федерализм как нормативно-юридическую реальность, подотрасль государственного (конституционного) права в странах с федеративной территориально-политической организацией.
Специфика предмета регулирования обсуждаемой подотрасли определяет ее особенности, систему и содержание институтов, а сама подотрасль в целом, в свою очередь, - систему и содержание федерализма как составной части государственно-правовой науки. Регулирующие федеративные отношения юридические нормы находятся в различных формальных источниках. В Российской Федерации это – Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы, Федеративный договор 1992 года в части, не противоречащей Конституции 1993 года, и другие договоры. В отдельных случаях источниками могут выступать указы Президента Российской Федерации. Совокупность названных актов в зависимости от юридической силы иерархически упорядочена и образует российский федерализм как подсистему государственно-правового законодательства35. Её содержательно-системные особенности также определяются федерализмом в его позитивно-правовом, нормативно-юридическом значении.