Изменения Закона о концессионных соглашениях
Олеся Белоусова, юрист. Адвокатское бюро «Линия права»
Вступивший в силу 6 мая 2012 года Федеральный закон № 38-ФЗ внес в текущий порядок регулирования концессионных соглашений значительные изменения, направленные на повышение инвестиционной привлекательности заключения концессионных соглашений в отношении объектов дорожного строительства.
Федеральный закон от 25.04.2012 № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – «Федеральный закон № 38-ФЗ)
Федеральный закон № 38-ФЗ вносит изменения в два нормативных акта: Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях) и Федеральный закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об Росавтодоре). Основной целью данных новелл является создание возможности для заключения концессионных соглашений в отношении ряда объектов, относящихся к дорожной инфраструктуре. В соответствии с изменениями, вносимыми в ст.4 Закона о концессионных соглашениях к таким объектам теперь будут относиться:
1) автомобильные дороги или участки автомобильных дорог;
2) защитные дорожные сооружения – сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения;
3) искусственные дорожные сооружения – сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения);
4) производственные объекты – объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог;
5) элементы обустройства автомобильных дорог – сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса;
6) объекты, предназначенные для взимания платы, в том числе пункты взимания платы;
7) объекты дорожного сервиса – здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).
Федеральный закон № 38-ФЗ не ограничивается расширением круга объектов концессионного соглашения, а также вносит ряд существенных изменений в существующую процедуру заключения концессионных соглашений. Причем изменения касаются не только заключения соглашений в отношении вышеуказанного круга объектов, но и иных положений Закона о концессионных соглашениях.
Стороны концессионного соглашения
Старая редакция Закона о концессионных соглашениях устанавливала, что концедентами по концессионному соглашению могут быть: Правительство РФ (от имени Российской Федерации), орган исполнительной власти субъекта РФ (от имени субъекта Российской Федерации), либо орган местного управления, выступающий от имени муниципального образования. В ряде случаев допускалось участие на стороне концедента государственного или муниципального унитарного предприятия, если объектами концессионного соглашения являлись объекты коммунальной инфраструктуры, принадлежащие такому предприятию на праве хозяйственного ведения. Новая редакция Закона о концессионных соглашениях предусматривает возможность участия в концессионном соглашении на стороне концедента государственного бюджетного учреждения. Это будет возможно в случае, если объектом концессионного соглашения является имущество, указанное выше и принадлежащее на момент принятия решения о заключении концессионного соглашения государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Основным условием в этом случае будет являться возможность бюджетного учреждения, несмотря на передачу им такого имущества, осуществлять деятельность, предусмотренную его уставом. В этом случае уполномоченный орган государственной власти должен будет в установленный решением о заключении концессионного соглашения срок принять решение о прекращении права оперативного управления учреждения на передаваемое концессионеру имущество.
Залог прав по концессионному соглашению
До вступления в силу Федерального закона №38-ФЗ Закон о концессии предусматривал возможность залога прав концессионера по концессионному соглашению в обеспечение исполнения его обязательств перед кредиторами. При этом такой залог прав был возможен:
a) если объектами концессионного соглашения являлись объекты коммунальной инфраструктуры и
b) если исполнения обязательств обеспечивалось только перед одним кредитором.
Новая редакция Закона о концессионных соглашениях предоставляет возможность заложить права по концессионному соглашению сразу нескольким кредиторам, однако устанавливает, что такой залог прав теперь возможен только в отношении объектов дорожного строительства. При этом Федеральный закон №38-ФЗ не содержит разъяснений, как поступать с уже заключенными договорами залога в отношении концессионных соглашений, касающихся объектов коммунальной инфраструктуры. Фактически, с момента вступления в силу новой редакции Закона о концессионных соглашениях такие соглашения стали незаконными, так как в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 5 данного закона концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению.
Факультативные условия концессионного соглашения
Федеральный закон №38-ФЗ устанавливает ряд новых условий, которые стороны могут по своему усмотрению включить в концессионное соглашение. К таким условиям относится возможность принятия концедентом на себя обязанности по обеспечению платы по концессионному соглашению (если объектом концессионного соглашения являются объекты дорожного строительства и установление платы концедента по концессионному соглашению определено в качестве критериев конкурса). Ранее Закон о концессионных соглашениях предусматривал возможность принятия концедентом на себя только части расходов по концессионному соглашению. Пояснительная записка к Федеральному закону №38-ФЗ указывает, что «возможность возложения на концедента всего объема финансовых обязательств, или их части является абсолютной гарантией для потенциальных инвесторов возврата привлекаемого ими финансирования или собственных средств, используемых для создания и содержания объекта комплексного контракта, что существенно повлияет на будущую стоимость привлекаемого капитала и, следовательно, на итоговую стоимость самого объекта.»
Также новая редакция Закона о концессионных соглашениях рекомендует более подробно описывать в концессионном соглашении условия о неустойке, в частности, конкретизировать ее размеры, порядок, условия и сроки выплаты.
Заключение, изменение и расторжение концессионного соглашения
Закон о концессионных соглашениях в качестве общего правила устанавливает, что все концессионные соглашения должны разрабатываться и заключаться в соответствии с типовыми соглашениями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. На настоящий момент такие типовые соглашения существуют относительно всех объектов концессионного соглашения, предусматриваемых статьей 4 закона. Федеральный закон №38-ФЗ вводит исключение из этого правила для концессионных соглашений, заключаемых относительно объектов дорожного строительства: на них требования о соответствии типовым соглашениям не распространяется.
Ранее действовавшая редакция Закона о концессионных соглашениях устанавливала различный порядок внесения изменений в уже заключенное соглашение в зависимости от того, какие его положения планируется менять. Условия соглашения, определенные на основании решения о заключении концессионного соглашения и конкурсного предложения победителя конкурса, могли быть изменены по соглашению сторон только в исключительных случаях: возможность применения более эффективных технических решений в инвестиционных проектах, имеющих общегосударственное значение, замена концессионера, существенное изменение нормативного регулирования, в том числе в тарифной сфере.
Новая редакция Закона о концессионных соглашениях значительно упрощает существующий порядок внесения изменений в заключенные концессионные соглашения. Причем новеллы Федерального закона №38-ФЗ касаются не только сферы дорожного строительства (как подавляющее большинство вносимых им изменений), но и концессионных соглашений, заключаемых в отношении всех остальных объектов, предусмотренных законодательством.