Совершенствование порядка рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов
Л.К. Меренкова
Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов анализируется в процессуальной литературе, как правило, с позиции разграничения полномочий федеральных судов по их разрешению1. Между тем, без должного внимания остаются особенности их рассмотрения и разрешения, от учёта и реализации которых в конечном счёте и зависит достижение целей судебной деятельности по этим принципиально важным для неё делам. Справедливо подчёркивается, что именно с момента предоставления суду права контролировать содержание нормативных актов законодательных и исполнительных органов судебная власть становится однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти2.
Конечная цель судебной деятельности – защита нарушенных или оспоренных прав граждан, организаций в делах об оспаривании нормативных правовых актов - достигается путём либо преодоления, либо устранения коллизий нормативно-правовых актов3.
Преодоление коллизии происходит при разрешении конкретного случая, когда суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт, подлежащий применению, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ст.11 ГПК РФ).
Устранение коллизии – это разрешение вопроса о дальнейшей судьбе этого акта (либо в результате «чистого» нормоконтроля, не осложнённго разрешением конкретного гражданско-правового спора, либо в результате рассмотрения гражданско-правового спора).
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт (или его часть) противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного, указанного судом времени.
Конституционный Суд РФ ещё в Постановлении от 11.04.2000г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ»4 предложил законодателям и правоприменителям своё понимание этого полномочия суда общей юрисдикции (применительно к нормативным актам субъектов РФ). По его мнению, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона и его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания. Это означает лишь признание его недействующим, т.е. не подлежащим применению.
Конституционный Суд РФ отметил, что, как и любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт.
В чём же тогда роль суда общей юрисдикции в устранении коллизий? Она становится ясной, если рассматривать эту проблему под углом зрения такого свойства законной силы судебного решения, как его общая обязательность. Вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному соблюдению на всей территории РФ (ч. 2 ст. 13 ГПК РФ). Следовательно, вступившее в законную силу решение о признании нормативного правового акта полностью или в части противоречащим акту, имеющему большую юридическую силу, не допускает выбора вариантов для законодательного (представительного) органа – признавать или не признавать такое решение5.
Столь значимая для судебной власти категория дел требует соответствующего законодательного регулирования процесса её рассмотрения и разрешения.
Новый ГПК РФ посвятил данной категории дел специальную главу 24, назвав её «Производство по делам о признании не действующими нормативных правовых актов полностью или в части».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»6, признав утратившими силу Постановления от 27.04.1993г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» и от 21.12.2003г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», предложило судам разъяснения по вопросам применения положений, содержащихся в главе 24 ГПК РФ.
Обращает на себя внимание то, что предпосылкой для возбуждения в суде дела об оспаривании нормативного правового акта гражданами или организациями законодатель называет нарушение этим актом их прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.
Эта предпосылка оговорена и для так называемого «чистого» нормоконтроля, не связанного с рассмотрением какого-либо конкретного спора (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), и для исковых дел. Таким образом, реализовались предложения, высказывавшиеся в период, предшествовавший принятию нового ГПК РФ7.
Аргументом к введению данной предпосылки в новое процессуальное законодательство считается мнение Европейского суда по правам человека, который в судебном решении от 21.02.1975г. по делу Голдер против Соединённого Королевства отметил, что пункт 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод8 обеспечивает каждому человеку право на рассмотрение в суде любого спора, относящегося к его правам и обязанностям. Заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г.). В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, рекомендовано отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя.
Формулировка анализируемой предпосылки: “судья отказывает в принятии заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя”, - как нам представляется, не исключает необходимости указать на нарушение прав представляемого лица в случае, если заявление по данному делу будет подано его представителем или если будет иметь место обращение в суд в защиту прав и интересов других лиц (ст. 46 ГПК РФ). Равным образом, и прокурор, действуя в защиту интересов неопределённого круга лиц (а нормативный правовой акт касается именно неопределённого круга лиц), должен в заявлении указать, в чём состоят эти интересы (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ).
Следует подчеркнуть, что Верховный Суд РФ в настоящее время стремится дать такое направление судебной практике, которое исключало бы излишне узкий подход к вопросу о том, когда же следует утвердительно решать вопрос о том, что интересы заявителя оспариваемым актом действительно нарушены.
Так, К. и Б. обратились во Владимирский областной суд с заявлением, в котором просили признать частично не действующим и не подлежащим применению закон Владимирской области “О муниципальных образованиях”, поскольку он предусмотрел соподчинённость муниципальных образований, что нарушает принцип самостоятельности формирования и исполнения бюджета муниципального образования (г.Покрова).
Решением Владимирского областного суда, оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, заявление К. и Б. оставлено без удовлетворения. В решении, в частности, отмечено, что упомянутый закон Владимирской области не нарушает прав и свобод заявителей, поскольку граждане не являются субъектами бюджетных правоотношений. Президиум Верховного Суда РФ указанные постановления отменил и вынес новое решение, которым заявление К. и Б. было удовлетворено, поскольку они вполне обоснованно ссылались на нарушение оспариваемым областным законом их права на самостоятельное решение вопросов местного значения9.
Право на возбуждение дел об оспаривании нормативных правовых актов принадлежит не только гражданам или организациям, считающим, что оспариваемым нормативным правовым актам нарушаются их права и свободы, но и прокурору в пределах его компетенции.
Кроме того, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Под нарушением компетенции указанных лиц Пленум Верховного Суда РФ10 предлагает понимать регулирование оспариваемым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами. В заявлении данных лиц по общему правилу также должно быть указано, в чём конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
В силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям не только нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003г.).