Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать общим требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и, кроме того, содержать дополнительные данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия. Как уже отмечалось, обязательной составной частью заявления должно быть указание, какие права и свободы гражданина или неопределённого круга лиц нарушаются этим актом или его частью. В судебном порядке могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке акты. Это связано с конституционным положением (ст. 15) о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Поэтому в соответствии с ч. 6 ст. 251 ГПК РФ к заявлению об оспаривании нормативного правового акта должна быть приложена копия опубликованного нормативного акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот акт. Следует отметить, что ст. 193 АПК РФ в числе требований к заявлению, подаваемому в арбитражный суд, указывает ещё и на необходимость указать акт, который имеет большую юридическую силу, и на соответствие, которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения.
Обращение в суд с заявлением не ограничивается сроком. В период становления института обжалования в суд нормативных правовых актов, когда в ГПК ещё не были предусмотрены особенности рассмотрения данной категории дел, Верховный Суд РФ в ч.2 п. 6 Постановления Пленума от 21.12.93г. «О рассмотрении судами жалоб на правомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (ныне утратившего силу) было дано толкование, согласно которому эти дела суд должен рассматривать по правилам Закона от 27.04.93г. (в ред. от 15.11.95г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»11.
Отмеченный закон (он не отменён после принятия новых процессуальных кодексов) в ст. 5 предусматривает, что заявление подаётся в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, или одного месяца со дня получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении поданного туда заявления, или со дня истечения месячного срока после подачи заявления, если гражданином не был получен на него письменный ответ. Подобное правило, однако, не закрепилось в новых процессуальных кодексах, что представляется единственно верным. Особенность нормативного правового акта состоит не только в том, что он рассчитан на неопределённый круг лиц и на неоднократное применение, но и в том, что он действует независимо от того, возникло или прекратилось конкретное правоотношение. Незаконный нормативный правовой акт не станет законным по истечении трёх месяцев со дня своего опубликования или по истечении трёх месяцев со дня, когда лицо узнало о нарушении своего права. Этот акт нарушал и нарушает права заинтересованных лиц во всё время своего существования, а следовательно, во всё время своего существования и может быть оспорен.
Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает его действие.
Судья вправе отказать в принятии заявления, во-первых, по основаниям ст. 134 ГПК РФ и, во-вторых, по основаниям ч. 8 ст.251 ГПК РФ, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного акта по основаниям, указанным в заявлении12. Если сравнить содержание ч.8 ст.251 ГПК и п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, то становится ясным, что отказ в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта по тем мотивам, что его законность уже проверена судом, наступает и тогда, когда заявитель – другое лицо.
Если бы законодатель не установил настоящее правило, то в противном случае один и тот же нормативный правовой акт мог бы оспариваться в суд неограниченное количество раз, что вряд ли оправданно.
Если при подаче заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ, причём, если при этом изменяются правила подсудности, появляется ещё одно основание для отказа в принятии заявления (ч.3 ст. 247 ГПК РФ).
Дела в судах первой инстанции рассматриваются судьями единолично. Лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом, возможно коллегиальное рассмотрение в составе трёх профессиональных судей. Следует выразить сожаление, что ГПК РФ не предусмотрел возможности коллегиального рассмотрения такой сложной категории дел. АПК РФ, например, в п. 2 ч. 2 ст. 17 назвал дела об оспаривании нормативных правовых актов в числе дел, которые рассматриваются именно коллегиально (всего четыре категории, то есть, кроме названной, - ещё дела о несостоятельности (банкротстве), дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда, и дела, направленные в арбитражный суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на коллегиальное рассмотрение).
Неоправданно короток и срок рассмотрения дела – один месяц (ч. 2 ст.252 ГПК РФ). Общее правило, касающееся сроков рассмотрения дел в суде первой инстанции, закреплено в ст. 154 ГПК РФ, которая указывает, что гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьёй - до истечения месяца со дня принятия заявления к производству. Несравнима, однако, сложность дел об оспаривании нормативных правовых актов и дел, отнесённых к подсудности мирового судьи.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта суд рассматривает с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителей органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица, принявших этот акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещённых о времени и месте судебного заседания. Однако суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В этом случае при неявке эти лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда.
В ГПК РФ ничего не говорится о том, в каком направлении осуществляется судом проверка оспариваемого акта. Следует согласиться с мнением М.К. Треушникова, подчёркивающего, что по этим делам суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, то есть совокупность юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия норм, закреплённых в нормативном правовом акте, нормам Конституции РФ, федеральным законам, то есть суд проводит правовую оценку акта13.
АПК РФ в ч. 4 ст. 194 (в отличие от ГПК РФ) счёл необходимым указать, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый акт. Соответствующая глава АПК РФ (гл. 23) вообще отличается более тщательной проработанностью, а между тем эти дела арбитражный суд рассматривает только в том случае, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов (п. 2 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ). Пленум Верховного Суда РФ в п. 11 своего постановления от 20.01.2003г. (уже упоминавшегося здесь) уточняет, что арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов только тогда, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой эти дела отнесены к компетенции арбитражных судов. Отметим, что на сегодняшний день это единичные случаи (например, ст. 138 Налогового кодекса РФ, ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). Наибольшую нагрузку несут именно суды общей юрисдикции, которые рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов независимо от того, физическое или юридическое лицо обратилось в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый акт (в частности, это может быть и нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности).
Исследование судом свойств нормативного правового акта, его соответствия актам более высокого уровня предполагает уяснение точного смысла акта на основе буквального значения использованных в нормативном правовом акте слов и выражений и на этой основе решение вопроса о том, не искажается ли при этом существо того правила поведения, которое сформулировано в правовом акте более высокой юридической силы14. В случае затруднения в выяснении содержательно-смысловой направленности текста следует назначать лингвистическую экспертизу для выяснения вопросов об основном и контекстуально обусловленном значении применяемых в акте слов и выражений.
При рассмотрении и разрешении данных дел суд не связан доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ), в связи с чем представляется, что законность нормативного правового акта должна быть проверена в полном объёме. Необходимо также иметь в виду, что обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, должностное лицо, принявшее нормативный правовой акт.