О проблемах подведомственности и о конфликтах отрицательной компетенции.
А.Р. Султанов
Задачей института подведомственности является распределение дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в целях более быстрого и правильного рассмотрения и разрешения гражданских и административных дел, наиболее эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов и достижения других целевых установок справедливого судопроизводства1 (прим.).
Вопрос разграничения подведомственности споров между арбитражными судами и судами общей юрисдикции стоит уже долгое время. Принятие новых процессуальных кодексов - АПК РФ и ГПК РФ, частично сняло некоторые проблемы. Но, к сожалению, еще определенные проблемы остались, и эти проблемы порой являются не просто затруднением в доступе к судебной защите нарушенных прав, а являются непреодолимым препятствием в доступе к суду.
На наш взгляд, наличие спорных моментов в компетенции судов не является оптимальной ситуацией, но само по себе не является чем-то необычным и для других стран. Необычным является отсутствие процессуального механизма для разрешения коллизии в компетенции судов.
Хотя, конечно же, сам факт того, что распределение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами порождает проблемы для лиц, ищущих защиту своих прав и законных интересов в судах, свидетельствует о нарушении законодателем принципа правовой определенности.
Принцип правовой определенности имеет своей целью обеспечить участников соответствующих отношений возможностью точно спрогнозировать результат своих действий и в том числе дать надежду, что права данных лиц будут защищены, что при разрешении спора действия правоприменителя также будут прогнозируемы и предсказуемы и не будут меняться от случая к случаю. Основным фактором безопасности, стабильности, душевного спокойствия и достоинства человека является его полная убежденность в абсолютной защищенности от несправедливости в обществе2 (прим.). Единая судебная система, стремящаяся выполнять стабилизирующую функцию, создавать уверенность в справедливости и надежности законов, объективности и предсказуемости правосудия, также работает на принцип правовой определенности, который в свою очередь является элементом принципа верховенства права.
На данный принцип очень часто в своих постановлениях и решениях ссылается Европейский Суд по правам человека (далее ЕСПЧ). Но данный принцип не является чем-то новым для российской правовой системы. В книгах российских юристов еще в 19 и начале 20-х веков можно встретить упоминания о юридической определенности 3 (прим.) и определенности права4 (прим.).
Часто можно встретить упоминание принципа правовой определенности в судебных актах Конституционного Суда РФ. Хотя в Конституции РФ данный принцип напрямую не закреплен, Конституционный Суд РФ его легко выводит:
«Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (см.: Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П; от 15 июля 1999 года N 11-П; от 11 ноября 2003 года N 16-П).
Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу (см.: Постановление от 13 декабря 2001 года N 16-П, Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П).
К сожалению, не всегда нормы определяющие подведомственность создают правовую определенность. Не удивительно, что вопрос о проверке конституционности норм о подведомственности дел арбитражным судам неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации (определения от 5 ноября 2002 года N 319-О, от 20 ноября 2003 года N 449-О, от 4 декабря 2003 года N 418-О, от 20 октября 2005 года N 442-О и 518-О и др.).
Конституционный Суд Российской Федерации частично снял неопределенность в подведомственности споров, указав, что граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности; при рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права граждан (организаций, иных лиц), соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.
Но для разрешения вопроса о подведомственности арбитражному суду спора о признании нормативного акта недействующим порой необходимо просмотреть не один федеральный закон. К сожалению, законодатель при регулировании вопросов подведомственности не в процессуальных кодексах, а в федеральных законах, бывает, не последователен и не разрешает вопросы подведомственности однозначно. В частности, положения п.п. а) п. 6 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции», предусматривающие право обращения федеральной антимонопольной службы (далее ФАС РФ) в арбитражные суды России (в том числе в ВАС РФ) с заявлениями о признании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, включая нормативные акты несоответствующими антимонопольному законодательству, оставляет открытым вопрос о возможности обращения организаций и граждан в арбитражные суды России (в том числе в ВАС РФ) с заявлениями о признании нормативных актов федеральных органов исполнительной власти несоответствующими антимонопольному законодательству. Что порождает возможность вынесения различных судебных постановлений в отношении одних и тех же нормативных актов. Так ВАС РФ определением от 16 февраля 2007 г. по делу №16207/06 прекратил производство по делу, указав, что арбитражный суд прямо не назван в качестве суда компетентного рассматривать дела об оспаривании нормативных актов, изданных Федеральной антимонопольной службой, хотя требование было заявлено о признании недействующим нормативного акта ФАС в связи с несоответствием антимонопольному законодательству. В тоже время, суды общей юрисдикции руководствуются Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в котором указано, что «исходя из положений статьи 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, … статьей 23 Федерального закона "О защите конкуренции").
Есть и другие примеры коллизий в подведомственности 5 (прим.). Имеющаяся несогласованность действующих норм о подведомственности дел приводит к тому, что не только физические и юридические лица, но также судьи и ученые процессуалисты испытывают трудности при установлении и применении норм о подведомственности6 (прим.). Однако, тем не менее, ошибка истца с определением подведомственности не перерывает течения срока давности7 (прим.). Такой подход основан на таком толковании ст. 203 ГК РФ, которое допускает перерыв срока исковой давности когда имеет место обращение с иском в установленном порядке, т.е. с соблюдением действующего процессуального законодательства о подведомственности и подсудности споров8 (прим.).
Что говорит об актуальности поднятой проблемы. Ситуация, когда заблуждение истца, возникшее на основании неопределенного регулирования подведомственности законодателем, может обернуться потерей права на судебную защиту, не соответствует принципу верховенства права и принципу справедливости.
Быть может решением проблемы с подведомственностью было бы кодифицирование норм о подведомственности, которые сейчас содержатся не только в процессуальных кодексах, но и других федеральных законах.
Но на наш взгляд, это не единственный способ разрешения данной проблемы.
В настоящее время, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, принявшие дело с нарушением подведомственности выносят определение о прекращении производства по делу. Прекращение производства по делу – это исключительный способ окончания дела без вынесения судебного решения9 (прим.). Распространение этого исключительного способа прекращения производства по делу без вынесения судебного решения было вполне «оправдано» (или быть может объяснимо) в советское время, когда большое количество споров не было обеспечено судебной защитой, а допускалось только в административном порядке, даже без последующей проверки судом. Поскольку по таким спорам не существовало права на обращения в суд, да и у суда не было компетенции их рассматривать, советский законодатель полагал возможным по таким спорам прекращать производство по делу без вынесения решения по существу. Кроме того, ранее и не существовало другой ветви судебной власти, существовали только суды общей юрисдикции. Госарбитраж не был судебным органом, а был административным органом. В таких условиях такое правое урегулирование было естественным.