Правовая система хотя и испытывает на себе значительное влияние, можно сказать – давление, политической системы, но не является производной от нее. Она в определенной степени самостоятельна, что выражается в ее активности, воздействии со своей стороны на политическую систему.
Активная роль правовой системы по отношению к политической системе проявляется, прежде всего, в следующих моментах: а) закрепление политических прав граждан (объем и система гарантий которых – лицо политической системы); б) закрепление конституционного строя, государственного устройства и формы правления, организации высшей власти; в) правовое (в первую очередь – конституционно-правовое) регулирование статуса политических и общественных организаций; г) регламентация политического процесса.
Нормы права ограничивают государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы личности, допуская их ограничение или даже отмену только временно и в особо предусмотренных законом исключительных случаях. Они устанавливают формы и методы реализации прав гражданином, обществом и государственной властью. Таким образом, правовая система через закрепление политических прав и свобод граждан может воздействовать на организацию и деятельность государства и его органов, а также иных субъектов политической системы, то есть на политическую область общественных отношений в целом.
Закрепляя права общественных объединений, правовая система очерчивает границы и условия их деятельности как субъектов политической системы. Особые требования установлены к таким общественным объединениям, как политические партии.7 Правовая система формирует правовые рамки функционирования политических и общественных организаций как субъектов политической системы. Однако взаимодействие общественных объединений, политических партий с правовой системой не есть улица с односторонним движением. Федеральный закон «О политических партиях» предоставляет политическим партиям право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами (пп. «б» п. 1 ст. 26), что дает им некоторые возможности участвовать в процессе правотворчества и, тем самым, вносить определенный вклад в развитие правовой системы страны.
Некоторые ученые-правоведы полагают, что политические партии могут рассматриваться как активные участники правотворческого процесса и субъекты законодательной инициативы.
По мнению В.Н. Карташова, участниками правотворческой практики выступают также «отдельные лица, их объединения и организации (политические партии и т.п.), которые так или иначе содействуют правотворческим органам при подготовке проекта нормативного акта, его обсуждении, доработке и т.д.»8.
В.И. Ерыгина, отмечая, что именно политические партии сегодня приобретают все больший вес в политической жизни общества, страны и ее регионов, пишет, что реализуя свое предназначение, политическая партия может участвовать во всех стадиях правотворческого процесса, а именно: 1) в изучении, анализе общественных явлений и процессов, установлении потребности правовой регламентации; 2) в подготовке проекта нормативного акта; 3) в использовании политическими партиями права законодательной инициативы (на уровне субъектов Российской Федерации); 4) в парламентской деятельности партийных фракций (при рассмотрении законопроекта законодательным органом).9
Действительно, в ряде субъектов Российской Федерации за общественными объединениями и политическими партиями закреплено право законодательной инициативы (в Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелия, Удмуртской Республике, Республике Башкортостан, Республике Тыва, Оренбургской области, Белгородской области, Курганской области, Пермской области, Псковской области и др.10
В то же время на федеральном уровне политические партии и общественные объединения лишены права законодательной инициативы. Только те государственные органы, должностные лица и члены представительных органов, которые указанны ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, признаются субъектами права законодательной инициативы. Что же касается общественных структур, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения только через посредников - уполномоченных на то субъектов11. В частности, политические партии, получившие места в Государственной Думе, могут вносить законопроекты на рассмотрение через депутатов Государственной Думы – членов соответствующей фракции.
Представляется, что отсутствие у политических партий и общественных объединений конституционного права законодательной инициативы снижает возможности правовой системы оперативно реагировать на изменения в социально-экономической жизни страны, своевременно и полно учитывать запросы практики в правовом регулировании динамически развивающихся общественных отношений, устранять пробелы и упущения в действующем законодательстве. Как справедливо указывает С.А. Авакьян, «немало общественных объединений, связанных с интересами конкретных слоев населения нашей страны, и их влияние на законотворческий процесс - одно из средств доведения забот, чаяний и проблем этих слоев до Государственной Думы»12. Поэтому заслуживают внимания высказываемые в научной литературе предложения о конституционном закреплении права законодательной инициативы за общественными организациями13. В области правотворчества политическим партиям и общественным объединениям могли бы быть предоставлены более широкие права и полномочия.
Следует заметить, что в Советском Союзе общественные объединения были наделены правом законодательной инициативы (в той области общественных отношений, которая относилась к сфере их компетенции). Например, в соответствии со ст. 96 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде14 профессиональные союзы в лице ВЦСПС были наделены правом законодательной инициативы. Практиковалось также издание общественными объединениями (профсоюзами, кооперативными организациями) нормативных правовых актов самостоятельно по полномочию государства, либо совместно с государственными органами или с их санкции15.
Частично этот опыт мог бы быть использован и в нынешних условиях. Однако нужно иметь в виду, что в советское время деятельность общественных объединений достаточно жестко контролировалась государством и правящей партией – КПСС, поэтому фактически в проявлении собственной инициативе в области правотворчества самостоятельность общественных организаций Советского Союза была ограниченной. Но этот момент, с другой стороны, способствовал тому, что правотворческий процесс был управляемым, вновь принимаемые законы как правило детально прорабатывались и не содержали серьезных пробелов и упущений. Бесконтрольное же право общественных объединений и политических партий на законодательную инициативу может привести к резкому возрастанию потока слабо обоснованных и плохо проработанных законопроектов, что негативно скажется на качестве законов. Поэтому в вопросе о предоставлении политическим партиям и общественным объединениям права законодательной инициативы, целесообразно исходить из следующего:
1) наделить правом законодательной инициативы (правом внесения законопроектов в Государственную Думу) те политические партии (в лице их руководящих органов), которые получили депутатские мандаты в результате выборов в Государственную Думу;
2) наделить ограниченным правом законодательной инициативы иные официально зарегистрированные общероссийские политические партии, предоставив им право вносить законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы. При этом решение о внесении или этого законопроекта в Государственную Думу или об его отклонении принимается соответствующим комитетом;
3) наделить ограниченным правом законодательной инициативы официально зарегистрированные общероссийские общественные объединения, предоставив им право вносить в профильные комитеты Государственной Думы законопроекты только по тем вопросам, которые, относятся к сфере компетенции данного общественного объединения. Профильный комитет Государственной Думы принимает решение о судьбе законопроекта: предать его на рассмотрение Государственной Думы или же отклонить.
Правовая система обеспечивает легитимную основу для функционирования и развития политической системы. Но этим ее функции (в аспекте взаимодействия с политической системой) не ограничиваются. Правовая система закрепляет структуру политической системы, принципы ее функционирования, устанавливает границы полномочий ее субъектов. И здесь важную роль играет правовая регламентация политического процесса.
Политический процесс, будучи способом функционирования политической системы общества, служит целям ее сохранения и воспроизводства. В этом отношении роль правовой системы состоит в том, чтобы обеспечить благоприятные условия для наиболее адекватного воспроизводства политической системы, не допустить кардинального ее изменения. Если возникает угроза, что правовая регламентация политического процесса выполняет эту задачу неэффективно, если правовые нормы не создают серьезных помех для изменения политической системы и смены политического курса, то принимаются меры по изменению законодательства и прежде всего – избирательного, так как избирательный процесс есть квинтэссенция политического процесса.
Яркий пример тому – кардинальные изменения в российском избирательном законодательстве, осуществленные в последние годы.
В соответствии с действовавшим до 7 декабря 2006 года Федеральным законом от 24.06.1999 № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»16 выборы депутатов Государственной Думы проводились по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе: из 450 депутатов Государственной Думы одна половина - 225 депутатов - избирались по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, а другие 225 депутатов избирались по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками (ст. 3 Закона).