Можно констатировать, что ФКЗ свел к минимуму участие населения в процессе объединения субъектов Федерации. Население может высказать свое мнение только на референдуме, до этого позицию формируют органы государственной власти. Такой тип референдумов получил наименование «легитимирующих»; он лишь условно может быть отнесен к институтам прямой демократии21. В ФРГ же на референдум выносится не вопрос об образовании нового субъекта, а федеральный закон, который непосредственно утверждается референдумом (ч. 2 ст. 29.2). Это исключает дальнейшие манипуляции в процессе написания закона.
Включение аналогичной нормы с некоторыми корректировками в «рамочный» ФКЗ позволит населению субъектов почувствовать себя полноправным участником процесса объединения. В таком случае на референдум нужно выносить проект ФКЗ либо концепцию законопроекта. Тем более что п. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» допускает это. Население при этом, во-первых, выскажется по всем вышеуказанным вопросам. Во-вторых, референдум отразит мнение населения перед органами государственной власти объединяемых субъектов и федеральными органами власти.
Кроме того, было бы целесообразно установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах Федерации. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц. Необходимо определить сроки, в течение которых Президент России поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».
Таким образом, Президент принимает непосредственное участие в объединении субъектов Федерации. Кроме того, от его позиции зависит дальнейшая судьба процесса объединения. Федеральная власть, побуждая сегодня процессы объединения, понимает, что они должны продолжаться до определенного предела: формирование сильных субъектов, экономически и политически самостоятельных, может при определенных обстоятельствах провоцировать сепаратизм. Возможно также объединение субъектов, слияние которых несвоевременно или нежелательно. Так, вряд ли в ближайшее время допустимо объединение Чеченской Республики с Ингушетией.
Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта представляются Президенту РФ, но и здесь ничего не говорится о сроках такого представления. Думаю, срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.
К недостаткам закона можно отнести отсутствие в нем принципов принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Федерации, а также неурегулированность вопроса об изменении границ между субъектами Федерации. Однако принципы уже заложены в Конституции РФ и составляют основы федеративного устройства Российской Федерации: государственная целостность, единство системы органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции России); суверенитет РФ (ст. 4); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ч. 3
ст. 5); единство конституционной системы (ст. 15). Дублирование же данных принципов в рамках ФКЗ нам кажется излишним. Кроме того, в ч. 2 ст. 3 закреплено, что при принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.
Таким образом, действующий Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» требует внесения целого ряда изменений и дополнений:
.В ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень.
2.Населению (гражданам) следует предоставить право инициативы в деле укрупнения субъектов Российской Федерации.
.Заинтересованным субъектам РФ (в лице их органов государственной власти) предоставить право участия в процессе принятия «объединительного» Федерального конституционного закона на стадиях их предварительного рассмотрения, рассмотрения и принятия в обеих палатах Федерального Собрания РФ. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами. Он может составлять от 1 до 3 месяцев.
4.Необходимо определить юридические последствия неодобрения Президентом России инициативы объединения субъектов. Например, можно дополнить п. 1 ст. 11 следующим предложением: «В случае отклонения Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта право повторного выражения инициативы у заинтересованных субъектов возникает по истечении 5 (7 или 10) лет с момента отклонения предыдущей инициативы».
.Установить и требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах.
.Выносить на референдум не вопрос об образовании нового субъекта, а проект ФКЗ либо его концепцию, что позволит населению принять непосредственное действенное участие в процессе объединения, а также иметь комплексную картину его последствий.
.Установить в ФКЗ сроки проведения референдумов в заинтересованных субъектах. К примеру, не позднее 6 месяцев с момента одобрения инициативы Президентом РФ. Необходимо оговорить также санкции за неисполнение данной нормы для ответственных лиц.
.Для Президента России нужно определить сроки, в течение которых он поддерживает инициативу заинтересованных субъектов. Например, «не позднее 1 месяца с момента выражения инициативы заинтересованными субъектами РФ об образовании в составе РФ нового субъекта. Если в установленный срок Президент РФ не отклонит указанную инициативу либо не поддержит ее, инициатива считается поддержанной Президентом России».
.Установить сроки представления органами государственной власти заинтересованных субъектов данных о результатах референдума Президенту РФ. Срок можно ограничить десятью днями с момента опубликования официальных итогов референдумов в заинтересованных субъектах.
.Расходы на объединение субъектов устанавливать в форме федерального закона. Основами отчисления финансовой помощи могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности поглощаемых автономий и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения субъектов.
В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Федерации потребуется новое административно-территориальное деление страны - практика уже столкнулась с этим при попытке определить статус бывших автономных округов в составе новообразованных субъектов Федерации. Все это повлечет за собой очередной виток муниципальной реформы.
По каждому случаю объединения субъектов принимаются отдельные федеральные конституционные законы. Они, как известно, принимаются квалифицированным большинством. Кроме того, существует «рамочный» ФКЗ. Может быть, пределы установить в нем? Но и он требует квалифицированного большинства. Следовательно, такое предложение целесообразно закрепить только в Конституции Российской Федерации.
Положения, установленные сегодня принятыми ФКЗ по уже проводящимся процессам объединения вполне можно рассматривать как шаблоны для всех последующих аналогичных законов. Еще более разумным решением данного вопроса видится включение этих положений в ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В этом случае каждый отдельный закон об образовании нового субъекта РФ действительно лишь устанавливал бы сроки для решения вопросов о функционировании государственных органов объединяющихся субъектов РФ на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти этого нового субъекта. Со временем подобное предложение может быть реализовано на практике.
Заключение
Развитие российской государственности на современном этапе выходит на качественно новый уровень - уровень законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации. Появление Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. - это достижение, относящееся к разряду правовых новаций, идущих в русле укрепления российских регионов, направленное на их интеграцию.
Очевидно, что экономические, политические и финансовые проблемы большинства субъектов Российской Федерации, в том числе сложносоставных, требуют разрешения. Потенциал указанных статей Конституции нацелен на ликвидацию таких недостатков субъектного состава Федерации, как слишком большое количество субъектов, их видовая «пестрота», резкое различие в финансовой обеспеченности, а также направлен на повышение эффективности территориального управления в государстве. В этой связи рассматривались предложения по объединению Ленинградской области и Санкт-Петербурга, Москвы и Московской области. Существуют даже планы коренной перестройки федеративной структуры Российской Федерации посредством ее губернизации.