На данный момент процесс укрупнения российских регионов приостановлен. Однако определенный интерес вызывает вопрос о возможных путях дальнейших преобразований субъектного состава РФ, если этот процесс будет возобновлен. Из анализа различных идей можно говорить о перспективах объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области, Еврейской автономной области и Хабаровского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областям. Можно вспомнить о предложении слияния Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, а также инициативу губернатора Ярославской области об объединении данной области с Костромской и Ивановской областями.
В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации интересен вопрос, связанный с правовым статусом упраздняемых автономных округов. Федеральными конституционными законами предполагается наделение их особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав, а также создание территориями определенных гарантий их особого статуса. При этом не совсем ясно, в чем именно могут выражаться особенности этого статуса, и причиной этому - отсутствие законодательного регулирования статуса подобных административно-территориальных образований. На практике «особый статус» автономных округов как административно территориальных единиц сводится к следующему:
.их границы остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации (это предусмотрено во всех пяти федеральных конституционных законах).
2.в пределах округов для/образуемых в их составе муниципальных образований могут предусматриваться отдельные изъятия из действующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В-третьих, для государственного управления на уровне округов могут создаваться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том числе и общей компетенции. В-четвертых, в рамках территории автономного округа предполагается создание особых предпосылок для национально-культурного и социально-экономического развития. В соответствии со ст. 42 Устава Пермского края «обеспечивается сохранение этнической идентичности коми-пермяцкого Народа» и закрепляется положение, содержащее формулировку, что «в официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским языком может использоваться коми-пермяцкий язык». Тем самым на практике закрепленные в Федеральном конституционном законе №-1 2004 г. особенности статуса округа выглядят весьма скромно. Отсутствие у округа как административно-территориальной единицы предметов ведения и собственных полномочий предполагает, что особым статусом могут обладать органы управления округом, а не административно-территориальная единица. Создание особого статуса административно-территориальной единицы должно быть предопределено явными потребностями правового регулирования и государственного управления, спецификой указанной территории, а не тем, что до объединения данная территориальная единица была равноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации.
Споры также вызывает возможность придания бывшим автономным округам как субъектам Российской Федерации статуса единого муниципального образования. Из всех указанных законом видов муниципальных образований они могут получить статус муниципальных районов. В таком случае не понятно, как быть с уже существующими на указанных территориях муниципальными районами. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Возможно ли эффективно осуществлять местное самоуправление на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862, 1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа - 767, 6 тыс. кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, - 550 тыс. кв. км.).
Не следует забывать о необходимости так называемого переходного периода. В этот отрезок времени решаются все наиболее важные организационные моменты объединения субъектов Российской Федерации. В качестве первоочередных вопросов решаются: формирование органов государственной власти вновь образованного субъекта, прекращение деятельности органов государственной власти объединившихся субъектов, правопреемство нового субъекта, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период имеет определенный перечень ограничений, закрепленный в Федеральном конституционном законе:
) принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования нового субъекта Российской Федерации;
) принятие решений о выражении недоверия губернаторам объединяемых субъектов и назначенным ими должностным лицам;
) принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности объединяемых субъектов;
) утверждение договоров и соглашений, заключаемых с объединяемым субъектом;
) утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей.
.2 Основные направления совершенствования законодательства о порядке образования новых субъектов Федерации
Основным направлением в совершенствовании законодательства об объединении субъектов Федерации, наряду с требованием о согласованной формулировке вопроса референдума необходимо установить требование об одновременности проведения референдумов в заинтересованных субъектах. Пока практика соответствует данному требованию (референдумы проводились одновременно и в Пермском крае, и в Красноярском крае, и при объединении Камчатской области и Корякского автономного округа, а также при объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа). В противном случае результаты референдума в одном субъекте могут повлиять на результаты референдума в другом. Хотя в качестве сопроводительных материалов Президенту России и представляются сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов в заинтересованных субъектах РФ по вопросу об образовании нового субъекта, необходимо закрепить это на законодательном уровне. Иначе получается, что на Президента возложена обязанность осуществления контроля по срокам проведения референдумов.
При проведении референдума в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе вопрос, выносимый на референдум, звучал следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством РФ?». В других объединяемых субъектах звучали аналогичные вопросы.
Даже поверхностное прочтение вышеприведенной формулировки позволяет разделить ее по меньшей мере на следующие шесть самостоятельных вопросов:
) об образовании нового субъекта РФ в результате объединения существующих субъектов РФ (основной вопрос);
) о наименовании нового субъекта РФ;
) о видовой принадлежности нового субъекта РФ (край, область);
) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в уставе нового субъекта РФ;
) об определении этого особого статуса в уставе нового субъекта РФ;
) о возможности принятия федеральных законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов).
Таким образом, участникам референдумов, по существу, предлагалось дать один общий ответ одновременно на несколько вопросов. Это не соответствует требованию п. 7 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также п. 7 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которым вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. В ФКЗ же говорится о проведении референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации (п. 1 ст. 11). Только этот вопрос должен выноситься на подобные референдумы в будущем.