Выборы кантональных парламентов и органов местного самоуправления Выборы кантональных парламентов (больших советов) проводятся большей частью по про-порциональной системе. Лишь в обоих полукантонах Аппенцелль и в кантонах Ури и Гларус действу-ет мажоритарная система. При обеих системах образуются избирательные округа, учитывающие общинное и административное деление территории. В нескольких кантонах при применении пропор-13 циональной избирательной системы установлено требование участия минимума избирателей, впро-чем небольшого: например, в кантонах Базель-городской и Во — 5%, в Валлисе — 8%, в Женеве — 7%, в Невшателе — 10%.
Что же касается общинных советов (там, где они существуют), то они избираются, по общему правилу, на основе мажоритарной, а в городах — пропорциональной избирательной системы.
Отзыв Швейцарскому конституционному праву известен институт досрочного отзыва выборных ор-ганов и должностных лиц. Институт отзыва существует в 10 кантонах. При этом, когда речь идет об отзыве парламентариев, решается вопрос о палате в целом, а не об отдельных ее членах. В Тичино, Тургау, Ури Шафхаузене по инициативе 1 тыс. избирателей возможен отзыв носителей исполнитель-ной власти кантонального парламентами Валлисе и Базеле-сельском — по инициативе 1, 5 тыс. изби-рателей отзыв парламента. Последний возможен также по инициативе 3 тыс. избирателей в Ури, 4 тыс. — в Золотурне, 5 тыс в Люцерне и Аарау, 11 тыс. — в Тичино, 12 тыс. — в Берне, 1/5 избирате-лей — в отношении обеих палат в Тургау и т. д. Право отзыва в швейцарских кантонах было введено в 60-е гг прошлого столетия на волне демократического движения в стране. Кантональные конститу-ции, принятые в текущем столетии не содержат института отзыва.
Федеральная конституция также не содержит соответствующих норм об отзыве национальных органов государственной власти, однако однажды такой отзыв все же имел место. В 1919 г. Феде-ральное собрание прекратило осуществление своих полномочий в результате издания закона, приня-того референдумом по народной инициативе. Примечательно, что роспуск избирателями кантональ-ного парламента, т. е. одновременный отзыв его всех членов, производится при действии конститу-ционных норм о представительном (свободном), а не об императивном мандате.
Референдум Этот институт непосредственной демократии первоначально широко применялся только на уровне общин и кантонов. Но с 1921 г. в федеральную Конституцию стали включаться нормы, преду-сматривающие факультативный, в том числе петиционный, и обязательный референдум. Осо-бенно этот процесс усилился после Второй мировой войны, во время которой Федеральное собрание злоупотребляло правом издавать акт неотложного характера, не подлежащие передаче на референ-дум Выше уже говорилось о референдуме применительно к изменению Федеральной конституции. Что касается обычных федеральных законов, а также федеральных постановлений, то для их приня-тия референдум в настоящее время не предусмотрен согласно ч. 2 ст. 89 Конституции, федеральные законы и общеобязательные федеральные постановления подлежат вынесению на референдум по требованию 50 тыс. избирателей или восьми кантонов, т.е. здесь, как и в Италии, законодательный репере дум носит отменителъный характер. То же относится к международным договорам, которые: заключены бессрочно или не подлежат денонсации; предусматривают вступление в международную организацию; вводят многостороннюю унификацию права.
Постановлением обеих палат Федерального собрания на референдум могут быть вынесены и другие международные договоры. Вступление в организации коллективной безопасности или надна-циональные сообщества подлежит голосованию народа и кантонов, т. е. референдум в данном слу-чае обязателен (ч. 2 - 4 ст. 89).
Кроме того, 50 тыс. избирателей или восемь кантонов могут потребовать вынесения на рефе-рендум неотложных общеобязательных федеральных постановлений, принятых Федеральным соб-ранием на определенный срок. В этом случае они теряют силу и не могут быть возобновлены, если в течение года после их принятия не будут утверждены народом. Если же такого рода постановления не опираются на Конституцию, они подлежат в течение года после принятия утверждению народом и кантонами, в противном случае теряют силу (ч. 2 и 3 ст. 89-бис).
Со времени принятия в 1848 г. первой швейцарской Конституции в стране было проведено больше референдумов, чем во всех остальных государствах мира, вместе взятых. Можно сказать, что это основной институт в функционировании политической системы.
Цифры, характеризующие референдум на федеральном уровне, достаточно впечатляющи. С 1848 по 1994гг. всего было проведено в стране 192 обязательных и 122 факультативных рефе-рендума. До конца 50-х гг. из числа обязательных голосований в 1921 — 1930гг. состоялось 10 рефе-рендумов (в другие десятилетия — и того меньше), в 1951 — 1960 гг. число голосований составило 14 22, в 1961— 1970гг. — 14, в 1971— 1980гг. — 47, в 1981—1990гг. — 25, в 1991— 1994гг. — 18. Подоб-ная же картина наблюдается и в отношении факультативныхреферендумов. По десятилетиям с 1951 г. их состоялось соответственно 11, 8, 18, 12. В 1991 —1994гг. прошло 19 таких референдумов.
Помимо постепенного возрастания числа федеральных референдумов, существует и проти-воположная тенденция. После Второй мировой войны было отклонено несколько инициатив по Рас-ширению возможного применения этого института. 13 мая 1956 г. народным голосованием был от-клонен проект о референдуме по поводу концессий в гидроэнергетике; 30 сентября 1956г.— проект о финансовом референдуме; 26 мая 1963г.— о необходимости проведения референдума в случае воо-ружения атомным оружием; здесь же можно указать и на отклонение предложения о введении народ-ной инициативы в законодательсложные, но не вызывают серьезных разногласий среди политических сил страны или кото-рые перегружены какими-либо фактическими данными. Так, в референдуме 3 марта 1991г., в кото-рый был вынесен вопрос о снижении возрастного ценза для активного избирательного права до 18 лет, характеризовавшийся большой степенью согласия в обществе, и проект о содействии общест-венному транспорту, содержавший обилие фактических данных, участвовал только 31% избирателей. Напротив голосованиях по несложным, но конфликтным проектам, например, по вопросу о пребыва-нии в стране иностранцев, уровень участия достигает рекордных для Швейцарии цифр — 74% в 1970г. и 70%— в 1974г. На петиционном референдуме осенью 1989 г. по предложению ликвиди-ровать швейцарскую армию уровень участия также дошел до 70%.
Частое использование референдумов снижает значение представительных органов, что должно оцениваться неоднозначно: с одной стороны, народ сам решает государственные дела, с дру-гой — эти решения нередко страдают невысоким качеством.
5. Государственные органы Федеральное собрание Швейцарский парламент состоит из двух палат: нижней — Национального совета и верхней — Совета кантонов. Истории страны известен случай предложения о реорганизации этой структуры: в декабре 1943 г. был внесен проект конституционной реформы, предусматривавший преобразование Национального совета в Совет семей и создание третьей палаты — Экономического совета как орга-на профессионального представительства. Этот проект не был реализован в Швейцарии, хотя 10 го-дами позже последняя идея нашла своеобразное осуществление в социалистической Югославии. Напомним, что таким же образом Ш. де Голль, будучи французским Президентом, хотел преобразо-вать оппозиционный ему Сенат.
Компетенция. Согласно ст. 84 Конституции, обе палаты должны рассматривать все вопросы, которые по Конституции относятся к компетенции Конфедерации и не вверены другой федеральной власти. Это положение дает основание характеризовать компетенцию Федерального собрания как относительно определенную. В сфере федерального ведения существует, таким образом, презумп-ция компетенции парламента: если вопрос прямо не отнесен Конституцией к компетенции другого федерального органа, он считается входящим в сферу компетенции Федерального собрания.
В ст. 85 перечислены 14 позиций, минимально образующих данную сферу. Это прежде всего организация власти, ее правовое регулирование и формирование: законы об организации и порядке избрания федеральных властей, жалованье и компенсации членам федеральных властей и Феде-ральной канцелярии, определение постоянных должностей и окладов для их носителей, выборы Фе-дерального совета, Федерального суда, Канцлера также генерала федеральной армии. Далее, это законы и постановления по вопросам, регулировать которые в силу Конституции компетентна Конфе-дерация. В области внешней политики, обороны и безопасности это международные союзы и до-говоры, одобрение договоров кантонов между собой и с зарубежными странами, меры по обеспече-нию внешней безопасности, по утверждению независимости и нейтралитета Швейцарии, объявление войны и заключение мира, гарантия конституций и территории кантонов, интервенция вследствие этой гарантии, меры по внутренней безопасности, поддержанию спокойствия и порядка, амнистия и помилование, распоряжения в отношении федеральной армии. Особое место занимают меры по поддержанию Федеральной конституции, гарантии для кантональных конституций, имеющие целью выполнение федеральных обязательств, пересмотр Конституции.
В области финансов это ежегодное принятие бюджета и утверждение отчета о его исполне-нии, а также постановления о займах. Федеральное собрание осуществляет высший надзор за адми-нистрацией и правосудием Конфедерации, рассматривает жалобы на решения Федерального совета по административным спорам, разрешает компетенционные конфликты между федеральными вла-15 стями. Организация палат. Особенность организации палат заключается в том, что они не имеют по-стоянных председателей. В соответствии со ст. 78 и 82 Конституции каждая палата избирает прези-дента и вице-президентов для каждого очередного или внеочередного заседания (нем. Sitzung). В Национальном совете его член, бывший президентом на очередном заседании, не может на следую-щем очередном заседании быть ни президентом, ни вице-президентом, равно как один и тот же член Совета не может быть вице-президентом на двух последовательных заседаниях Совета. В Совете кантонов из депутатов того кантона, депутат от которого был избран президентом очередного заседа-ния, ни один не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом следующего заседания, равно как депутаты от одного кантона не могут избираться вице-президентами двух последователь-ных очередных заседаний. В каждой из палат голос ее президента является решающим в случае рав-ного разделения голосов. Во время выборов президент обладает таким же избирательным правом, как и любой другой член палаты. В каждой палате президент, вице-президент и счетчики голосов об-разуют бюро. В Национальном совете восемь счетчиков а в Совете кантонов — два и один замести-тель. Счетчики избираются на срок полномочий палаты с учетом представительства партийных фракций и официальных языков страны. В палатах на период легислатуры учреждаются постоянные комиссии. Реформа комиссионной системы была произведена в 1991г., когда ее сильно упростили. До этого комиссии формировались палатами ad hoc (специально для данного случая). Например, в течение легислатуры 1971 — 1975гг. в нижней палате действовало 225 таких комиссий, а в верхней — 239. В среднем каждый национальный советник (член нижней палаты) заседал в 20, а член Совета кантонов — в 52 комиссиях. После реформы палаты стали формировать по 12 комиссий, из которых три являются совместными (комиссия по внешней политике, комиссия по делам экономики и налогов и финансовая комиссия, которая контролирует бюджет и финансовое хозяйство).