Введение
Пониманию сущности и особенностей функционирования паспортной системы современной России помогает обращение к ее истокам и анализ ее развития.
Следует подчеркнуть тесную связь между возникновением и развитием паспортной системы и динамикой развития общества и государства. Именно становление и эволюция российской государственности, расширение территории и рост населения, изменение правового статуса социальных групп, особенности внутренней и внешней политики на определенных этапах общественного развития являются основообразующими факторами при формировании и развитии отечественной паспортной системы.
Необходимости в паспортизации населения на ранних этапах развития государственности не было, так как общинный патриархальный уклад жизни, отсутствие миграции населения, слабая распространенность письменной культуры тормозили зарождение паспортной системы. Хотя потребность в учете податного населения возникла уже в период Киевской Руси в связи со сбором государственного налога - "полюдья". Но эту функцию взяла на себя местная общинная администрация, а не центральная власть. Контроль же за передвижением иностранцев ("гостей") возлагался на органы городского самоуправления. ("Гости" по обычаю останавливались на специально отведенных подворьях - "гостиных дворах", что облегчало контроль за их передвижением).
Паспортная система в дореволюционной России
Попытки установить контроль за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрации путем выдачи паспортов и других документов отмечаются в XIII в., когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые "проезжие грамоты". Высокий уровень развития товарно-денежных отношений привлекал сюда иностранных купцов, а свобода от татарского ига притягивала население других русских земель. Совокупность этих условий и дала толчок к формированию системы паспортизации населения.
В период формирования централизованного государства потребность в учете численности податных сословий возрастает из-за усиления роли фискального ведомства в органах государственного управления. Кроме того, миграционные потоки населения из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где в XIV-XV вв. шло активное собирание русских земель, наводило на мысль о создании системы письменного учета и контроля за передвижением населения.
С образованием единого централизованного государства паспортизация становится не простой необходимостью, а насущной потребностью времени. В XVI - первой половине XVII вв. были введены новые документы - удостоверения личности, в том числе паспорта. Параллельно вводились и соответствующие паспортные ограничения.
Именно с помощью таких документов государство решало несколько проблем:
- учет и контроль податного населения (при отсутствии системы переписи населения);
- прикрепление податного населения к определенному месту жительства и определенному роду занятий (это снимало проблему поиска трудовых ресурсов и удержания их с помощью различных льгот);
- установление государственного контроля и упорядочение миграционных потоков на окраины государства (массовый уход населения на южные рубежи государства был переориентирован на освоение Заволжья, Сибири и Дальнего Востока).
Изданное при царе Алексее Михайловиче Соборное Уложение 1649 г. обязывало всех русских, выезжающих за границу, иметь проездные грамоты, вводило жестокие наказания за нарушение этого порядка.
В конце XVII в. в Москве вводится регистрация всех приезжающих в книгах Земского Приказа, а также система крупных штрафов с лиц, у которых обнаруживаются приезжие люди без регистрации.
В первой половине XVIII в. вводится запрет на передвижение российского населения без специальных разрешений - "проезжих", "прохожих", "покормежных", "пропускных" писем. Указом Петра I от 1714 г. лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого "проезжего" или "прохожего" письма, признавались за "недобрых людей". Такие меры были введены не только в связи с усилением крепостного гнета и распространением в этот период побегов крепостных, но и вследствие государственной необходимости. Создание армии и флота, борьба за расширение территории Империи, форсирование роста мануфактурного производства требовали ужесточения контроля за передвижением трудоспособного населения по территории страны, а значит, необходимости расширения круга лиц, охваченных паспортизацией.
Таким образом, в период абсолютизма в Российском государстве появляются все необходимые предпосылки для формирования единой паспортной системы, которая используется для обеспечения сбора налогов и рекрутства, а также для полицейских целей.
Основные принципы паспортной системы в Российской Империи были установлены еще в начале XVIII в.
В 1724 г. императорским указом для контроля за передвижением крестьян были введены "покормежные" и "пропускные" письма. Первые выдавались крестьянам, уходившим из сел на заработки в пределах своих уездов, помещиками или приказчиками. Вторые - лицам, отправляющимся в другие уезды, земскими комиссарами (сроком до трех лет).
Главную роль в осуществлении надзора за передвижением населения играли местные административные органы и полиция. "Слоняющихся" и "гулящих" людей задерживали и допрашивали. Крестьян, обнаруженных без документов, подвергали телесным наказаниям и отправляли к их владельцам.
С 1803 г. вместо покормежных и пропускных писем для купцов, мещан и крестьян вводятся печатные паспорта.
С 1809 г. в Санкт-Петербурге и с 1816 г. в Москве в составе городской полиции учреждаются адресные конторы.
Все лица, работавшие по найму в столицах, обязаны были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там адресный билет. При перемене работы или места жительства, а также в случае окончания срока действия билета требовалась перерегистрация. Причем билет не выдавался без положительного отзыва с прежнего места работы. Лица, заподозренные в неблагонадежности, могли быть высланы из города полицией.
С 30-х годов и до конца XIX в. основным законом, определявшим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся Устав о паспортах и беглых. Главное правило Устава (ст. 1) гласило, что никто не может отлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта. Неслужившие на государственной службе дворяне могли не иметь паспортов, для них документом являлась грамота на дворянское достоинство. Закон обязывал всех лиц предъявлять паспорта при переезде из одной губернии в другую на установленных в городах заставах, а по прибытии на место - полиции.
За каждого пойманного беглеца полицейскому выдавалось денежное вознаграждение. Если задержанный не имел указанного вида на жительство, но ему удавалось удостоверить свою личность, то он отправлялся к месту постоянного жительства по этапу, а если нет, то с ним поступали как с бродягой. В дореволюционной России бродяжничество квалифицировалось как уголовное преступление и каралось ссылкой в Сибирь "на водворение" (ст. 950 Уложения о наказаниях). С 1882 г. по 1889 г. за бродяжничество было сослано 13 606 чел.
Паспортный режим столицы определялся не только Уставом о паспортах и беглых, но и специальными законами.
Так, в соответствии с Законом 1878 г., полиция Санкт-Петербурга имела право в административном порядке налагать на домовладельцев штрафы от 50 до 500 руб. за несообщение о лицах, проживающих в их домах.
Резкое усиление миграции населения в связи с отменой крепостного права, а также другие события, произошедшие в стране в ходе буржуазных реформ, требовали изменений паспортного режима. Для выработки предложений по усовершенствованию паспортной системы в 1869 г. была учреждена Паспортная комиссия под председательством статс-секретаря Сольского, однако предложения этой и создаваемых позднее комиссий были реализованы только в 1895 г.
С января 1895 г. в соответствии с Положением о видах на жительство началась выдача новых по форме документов. Вид на жительство удостоверял личность, служил средством контроля за передвижением, обеспечивал общий учет податных людей и контроль за сбором недоимок.
Положение, сохраняя основные принципы действовавшей паспортной системы, ввело ряд новых правил. Теперь по закону никто не был обязан иметь вид на жительство по месту своего постоянного проживания, а равно при отлучках в пределах своего уезда на срок до 6 месяцев
В соответствии с Уложением о наказаниях лицам, находящимся под надзором полиции или общества, выдавались паспорта, в которых делалась отметка об их судимости и указывались места, в которых лицо не имело права появляться. В таком виде на жительство проставлялся особый знак о судимости.
Положение разделило все население Империи на две группы. К первой относились дворяне, офицеры, почетные граждане, купцы и разночинцы. Им выдавались бессрочные паспортные книжки. Ко вторым - мещане, ремесленники, сельские обыватели, то есть люди податных сословий.
Для второй группы предусматривалось три вида на жительство:
- паспортные книжки выдавались на 5 лет при условии отсутствия задолженностей по сборам и платежам. В них указывался годовой размер сборов. Полиция отбирала такие паспорта, если их владелец не уплачивал установленный сбор в срок;
- паспорта выдавались на срок до одного года независимо от наличия недоимок и согласия других лиц;
- бесплатные виды на отлучку выдавались на срок до одного года пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения. Они могли быть выданы и лицам моложе 18 лет.
В 1906 г. были отменены некоторые ограничения в правах сельских жителей и лиц других податных сословий. Им предоставлялось право свободного выбора места жительства на одинаковых основаниях с другими сословиями.