Обеспечение паспортного режима внутри Империи усложнялось значительными потоками лиц, выезжающими за границу. Заграничные паспорта выдавались без промедления сроком на 5 лет всем лицам, старше 20 лет. После возвращения из-за рубежа они были обязаны возвратить паспорта в полицию. Контроль и учет за переездом границы осуществлялся на таможне. Прибывающие в Россию иностранцы получали паспорта сроком на один год с указанием места проживания.
За период 1897-1906 гг. из страны выехало около 5,5 млн. чел., в том числе 2,9 млн. русских подданных. За один только 1911 г. из России выехало 10,6 млн. чел., включая 7,2 млн. русских подданных.
В 1903 г. был издан Указ о паспортах, принципиально не отличавшийся от Положения.
Революционные преобразования российской государственности в начале ХХ в., начало эпохи парламентаризма, проведение столыпинской аграрной реформы внесли свои коррективы в Положение о видах на жительство. В Устав 1903 г. о паспортах были внесены в 1906-1909 гг. изменения и дополнения. Выдаваемый по месту постоянного проживания вид на жительство служил удостоверением личности и давал право на отлучку с места жительства только в тех случаях, когда это право на отлучку специально удостоверялось. Вводились ограничения на поселение. В результате в начале ХХ в. в России сложилась паспортная система, предусматривавшая установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий.
Паспортная система СССР
После Октябрьской революции 1917 г. была уничтожена старая паспортная система, отменены ограничения на передвижение населения по национальности, роду занятий, имущественному положению. С одной стороны, эти действия свидетельствовали о реализации программы революции, направленной на отмену ограничения прав угнетенных слоев населения, с другой, - крушение Российской Империи. Революционные потрясения, мировая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения, появление беженцев, военнопленных, эмигрантов, с чем уже не могла успешно справляться старая система паспортизации населения, поскольку ее действия к октябрю 1917 г. фактически были парализованы.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от 11 ноября 1917 г. устанавливалось единое гражданство Российской Советской Республики, чем создавались правовые предпосылки для формирования советской системы паспортизации населения.
ВЦИК 29 июня 1919 г. принял декрет "О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде", на основании которого все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории Республики. Такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в некоторых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую.
Приказом Главного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции 1 ноября 1920 г. была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств. Была возрождена паспортная система.
В мае 1920 г. по решению межведомственной комиссии представителей НКВД на милицию была возложена реализация декретов, постановлений и распоряжений органов власти, регулировавших пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Управлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранные подотделы.
Для персонального учета населения требовался единый удостоверяющий личность документ, и 20 июня 1923 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет "Об удостоверении личности", который объявлял недействительными все прежние документы, дающие право передвижения на территории РСФСР. Граждане, прибывающие из-за границы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученного ими от полномочного представителя РСФСР в соответствующей стране.
Первоначально функции прописки осуществлялись местными исполнительными органами. Затем Постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. "О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комитетов" было положено начало создания в Главном Управлении милиции, в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз и регистраций иностранных граждан (ОВИР).
С середины 50-х и в течение 60-х годов стали существенно расширяться международные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма.
С Болгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР и другими дружескими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан, в том числе по частным делам. Был издан ряд постановлений Совета Министров СССР и ведомственных инструкций, регулировавших вопросы выезда и въезда. Вновь введенное Положение в целом сохранило ранее действовавший порядок въезда и выезда, но было дополнено полным перечнем лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам, их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам). В последующий период для зарубежных поездок в дружеские страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии "АБ" и "НЖ"), разрешались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.
22 сентября 1970 г. Совет Министров СССР утвердил новое Положение о въезде в СССР и выезде из СССР, в которое были внесены существенные изменения и дополнения.
Впервые в законодательной практике страны определились основания для отказа гражданам в выдаче разрешения на выезд за границу по частным делам, устанавливалась периодичность частных поездок и представление характеристик для оформления выезда. Положением также отменялось использование для выезда из СССР документов, заменяющих заграничные паспорта (удостоверений, вкладышей и т.п.).
Важным этапом в развитии паспортного законодательства явилось решение Совета Министров СССР от 25 декабря 1974 г. (утверждено 28 августа того же года) Положения о паспортной системе в СССР и Постановления о некоторых правилах прописки граждан. Введение выдачи с 1976 г. всему населению страны новых срочных паспортов уравняло в этом отношении жителей города и села, избавило их от истребования множества персональных справок, упростило процедуру получения документов.
В 70-х и 80-х годах на формирование и деятельность паспортно-визовой службы оказали значительное влияние участие СССР в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ-ОБСЕ) и начавшийся процесс перестройки.
В ходе Венской встречи СБСЕ (1986-1989 гг.) были осуществлены дальнейшие изменения в законодательстве и существенная либерализация правил, касающихся порядка выезда и въезда, правил пребывания иностранных граждан. В частности, действующее Положение о въезде в СССР и выезде из СССР было решением правительства дополнено открытым разделом о порядке рассмотрения заявлений о выезде из СССР и въезде в СССР по частным делам. С 1987 г. были практически отменены все существовавшие ограничения на выезд из страны во все страны мира, в том числе на постоянное жительство, за исключением случаев, связанных с безопасностью государства.
Формирование самостоятельной паспортной системы началось в 1990 г. В структуре МВД СССР был образован паспортный отдел, в состав которого входило отделение виз и регистрации иностранцев. Позднее, на базе паспортно-визового аппарата МВД СССР была создана самостоятельная Паспортно-визовая служба МВД России, реорганизованная затем в паспортно-визовое управление.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
После распада СССР в России были осуществлены меры по дополнительной демократизации паспортной системы, отменено ограничение в передвижении людей и выборе ими места жительства, упразднен институт разрешительной прописки. Первые проекты новых российских законов по указанным вопросам были подготовлены, согласованы с заинтересованными ведомствами и направлены Президенту и в Верховный Совет РСФСР в 1992-1993 гг. Эти меры завершились принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
По существу, современная паспортная система России вобрала в себя лучшие традиции СССР и пошла по пути обеспечения основных демократических принципов.
Таким образом, паспортная система в России развивалась поэтапно, в органической взаимосвязи с укреплением самого государства, что проявилось в появлении ряда важнейших нормативных актов и становления организационных основ паспортной системы:
1. XIII-XIV вв. - первые шаги на пути создания паспортной системы в Новгородской республике ("проезжие грамоты");
2. XIV-XV вв. - в ходе формирования централизованного государства наблюдается усиление роли фискального ведомства в органах государственного управления, создание письменного учета и контроля за передвижением населения;
3. XVI-XVII вв. - процесс закрепощения населения, прикрепление податного населения к определенному месту, упорядочение миграционных потоков на окраине государства, появление первых паспортов и правовое закрепление данного факта в Соборном Уложении 1649 г.;
4. XVIII-XIX вв. - введение печатных паспортов для купцов, мещан и крестьян (Положение о паспортах 1812 г.), осуществление надзора за паспортным режимом полицией (Устав о паспортах и беглых, Закон Санкт-Петербурга 1878 г.);
5. 1900-1917 гг. - ослабление жесткого контроля за передвижением, отмена ряда ограничений для некоторых податных сословий (Закон о видах на жительство 1895 г., Указ о паспортах 1903 г.);
6. 1917-1991 гг. - единое союзное гражданство (Конституции 1918 г., 1936 г., 1977 г.);
7. 1991 г. - по настоящее время - создание паспортно-визовой службы МВД России, введение новых образцов паспорта гражданина Российской Федерации (Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" от 28 ноября 1991 г.).
Список литературы
1. Ключевский В.О. Соч. в 9-ти томах. М., 1988. Т.3. С. 95.
2. Маньков А.Г. Уложение 1649 года. Кодекс феодального права России. Л., 1980. С. 108.
3. Голубев В.И., Шелковникова Е.Д. Особенности паспортной системы в Российской империи. Материалы подготовлены ГИЦ МВД России // Вестник МВД России. Вып. № 5-6. 1998. С. 145-147.
4. Хоботов А.Н. Организационные и правовые основы развития паспортной системы в СССР (1917-1980 гг.). Автореф. дисс. к.ю.н. Академия МВД. М., 1992.
5. Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М., 1979.
6. Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР. 1925. № 28. Ст. 128.