Не прощай себе, и тогда легко будет простить других.
Народная мудрость
Понятие дисциплины и дисциплинарная ответственность по административному праву
Вопрос о дисциплине в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ является одним из центральных. Как правило, в административной литературе рассматриваются в основном понятия и виды дисциплинарной ответственности и их дисциплинарные производства.
Дисциплина в реализации государственных функций является важнейшей формой общественных связей, отношений, признанных и соблюдаемых в виде принятых норм, правил, традиций, алгоритмов и процедур реализации действий и операций в объеме своих полномочий. Дисциплина тесно связана с законностью и, по существу, нарушению законности в большинстве случаев предшествуют дисциплинарные проступки. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, дисциплина имеет при этом самостоятельный смысл и значение, свой набор элементов, место и роль применения в сфере исполнительной власти, государственного управления в целом (5, с. 234-239).
Существуют два полярных мнения о дисциплине.
Первое мнение. Под дисциплиной понимаются связи, отношения субъектов и объектов управления, регулируемые совокупностью норм, правил, алгоритмов, процедур и операций, выработанных в процессе рационального управления и утвержденных в виде определенных требований, то есть эти целесообразные связи, отношения формируются с помощью различных внешних форм и средств воздействия.
Второе мнение. Под дисциплиной в государственном управлении понимается фактическое поведение государственных служащих, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в служебном общении (5, с. 235). Хотя автор и указывает на взаимосвязь этих двух мнений, но целесообразным считает выделить на первое место именно поведенческий аспект как реальное отношение государственных служащих к требованиям, выраженным в различных формах и средствах, направленных на обеспечение государственной дисциплины. На наш взгляд, здесь речь идет о форме и содержании государственной дисциплины и их следует рассматривать в процессе целостного единства, реализуемого не только индивидуально каждым государственных служащим, но и всеми вместе в объеме своих полномочий. Объектом же регулирования административно-правовых норм является поведение участвующих сторон (субъектов и объектов управления) в процессе осуществления государственных функций и задач.
Дисциплина, по существу, является важнейшим компонентом не только обеспечения системности организации деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, но гарантией целостности их функционирования.
Дисциплина влияет существенно на эффективность управленческой деятельности, это особенно важно при оснащении аппаратов государственных органов, реализующих свои функции управления с помощью компьютерной техники и информационных технологий.
Не менее важным аспектом дисциплины в организации управленческой деятельности является рациональность действий, которая хотя и близка к понятию эффективности, но имеет другой смысл. Например, цель как рациональный желаемый результат определяют затрачиваемые на ее достижение ресурсы (финансовые, кадровые, временные, информационные и др.), то есть в этом случае действует принцип буквы «ю». Принцип же буквы «е» наоборот требует любых ресурсных затрат на достижение желаемого результата. Рациональность предполагает, прежде всего, минимально возможные затраты ресурса на достижение желаемого результата. В этом плане рациональность ближе по смыслу к оптимальности, нежели к понятию эффективности.
Учитывая, что дисциплина в процессе организации и осуществлении управленческой деятельности имеет первостепенное значение, ее исследованию следует уделять большое внимание.
В первую очередь, подлежат изучению все формы, отражающие различные требования к дисциплине в сфере реализации функций и задач государственного управления и в первую очередь в органах исполнительной власти, государственного управления, так как они осуществляют повседневную оперативную деятельность по осуществлению внешних и внутренних функций и задач государства.
Вторым направлением является разработка и развитие различных форм и средств повышения личной ответственности за нарушение дисциплины и стимулирования высокой исполнительной дисциплины должностных лиц различного уровня управления. Необходима разработка и принятие Федерального закона «О дисциплинарном уставе государственных служащих». На первом этапе к должностным лицам более высокого уровня государственного управления следует применять более жесткие требования к исполнительской дисциплине, учитывая застарелость этой наиболее актуальной проблемы. Наибольшее внимание в реализации требований дисциплины отводится нормам административного права. Эти нормы призваны под угрозой административных наказаний регулировать и охранять не только отношения в сфере государственной управленческой деятельности, но общественные отношения в иных отраслях права.
Административное право осуществляет различные функции в определении, установлении и реализации дисциплинарной ответственности. В первую очередь это касается определения перечня субъектов (органов и должностных лиц), имеющих право налагать дисциплинарные взыскания.
У преобладающего большинства работников дисциплинарная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права. Для других категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц эти отношения регламентированы специальными уставами, где указаны виды дисциплинарной ответственности и порядок их применения.
Дисциплинарная ответственность - это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, применяемые к государственным служащим в порядке служебной соподчиненности, виновным в нарушениях норм и правил по осуществлению функций и задач государственной службы.
Например, к нормативным актам, регулирующим порядок, виды и пределы наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, относятся: Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»; «Положение о федеральной государственной службе»; «Положение о службе в органах внутренних дел РФ; «Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ»; «Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции» и другие. В каждом из них содержатся основания привлечения к дисциплинарной ответственности, права органов исполнительной власти и их должностных лиц по наложению на своих подчиненных этих взысканий, виды дисциплинарных взысканий, а также порядок их наложения и способы обжалования.
В соответствии со ст. 14 принятого от 31 июля 1995 г. закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.
Дисциплинарное взыскание может быть наложено только за дисциплинарный проступок, при совершении других деяний законом предусмотрена иная юридическая ответственность (административная, уголовная, материальная).
Каждый государственный служащий несет персональную дисциплинарную ответственность за неправомерность только своих действий. Дисциплинарное взыскание налагается уполномоченным должностным лицом или органом, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Также право решать вопрос о снижении в должности или увольнении с государственной службы предоставляется тем должностным лицам или органам, которым принадлежит право назначения гражданина на должность. Государственный служащий, совершивший должностной проступок, может быть временно, до решения вопроса об ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей руководителем его назначившим.
Законодательством определяется порядок проведения служебных расследований, применения дисциплинарных взысканий и обжалования. Например, до применения дисциплинарного взыскания от служащего должно быть затребовано письменное объяснение о причинах и условиях совершения проступка. Это способствует выявлению вины и является, по существу, одной из гарантий обоснованности наложения взыскания. Однако отказ государственного служащего, совершившего административный проступок, дать объяснение не препятствует возможности наложения на служащего дисциплинарного взыскания. Законодательством определено, что взыскания налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения (длящегося) или совершения проступка, при этом в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начинается отсчет срока для наложения взыскания, считается день, когда лицу (руководителю), которому подчинен государственный служащий, стало известно о совершении дисциплинарного проступка.
Законодательством определено, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения или обнаружения проступка. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Руководитель, наложивший на государственного служащего дисциплинарное взыскание, объявляет об этом в приказе (распоряжении) и объявляет о наказании служащему под расписку. При этом отказ об ознакомлении с характером взыскания не влияет на обязательность исполнения объявленного взыскания.