Раздел I. "Общие положения" Закона Российской Федерации об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации.
Некоторые положения этого закона в правоприменительной деятельности приобрели несколько иное значение. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов,в настоящее время бюджет - это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государства,субъектов Федерации и местного самоуправления, а не только государства, Республиканский бюджет Российской Федерации именуется федеральным бюджетом Российской Федерации (ст.71 Конституции Российской Федерации).
Подлежат отмене нормы указанного закона, регулирующие взаимоотношения Российской Федерации с союзным бюджетом, а также старые наименования органов власти и управления.
В Российской Федерации, как и во всех федеративных государствах, бюджетная система состоит из трех звеньев:
федеративный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.
Бюджетные системы развитых стран, в основном, прошли путь от зависимости государственных бюджетов (например, в США) к централизации, к увеличению доли государственного бюджета а общем объеме бюджетных средств как в унитарных, так и в федеративных государствах.
Бюджетная система является одним из главных инструментов развития рыночных отношений. Основополагающими принципами ее является единство, основанное на использовании единых бюджетных классификаций, и самостоятельность бюджетов.
Бюджетная система Российской Федерации является совокупностью федерального бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Консолидированный бюджет - это совокупность бюджетов, а именно бюджета соответствующего уровня и консолидированных бюджетов нижестоящего уровня, т.е. в зависимости от уровня органов государственной власти, предусмотренных Конституцией страны.
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации представляют собой совокупность соответствующих республиканских бюджетов, краевых, областных, окружных бюджетов и всех консолидированных бюджетов входящих территорий.
Единый Государственный бюджет утверждался ранее бывшим Верховным Советом Российской Федерации до 1991 г. включительно. В 1992 и 1993 гг. бывшим Верховным Советом Российской Федерации утверждался республиканский бюджет Российской Федерации и принималась бюджетная система Российской Федерации.
Начиная с 1994 г., Федеральным Собранием Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации, утверждается федеральный бюджет Российской Федерации.
На всей территории Российской Федерации действует единый финансовый (бюджетный) год. Бюджетный год является периодом продолжительностью в 12 месяцев, в течение которого исполняется бюджет. В Российской Федерации в настоящее время бюджетный год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января.
В зависимости от исторических традиций финансовый год начинается в различные сроки, например, во Франции, в Италии - с 1января, в Великобритании, Канаде - с 1 апреля, в Норвегии, Швеции -с 1 июля, в США - с 1 октября. В США сроки начала бюджетного года для федерального бюджета и бюджетов штатов не совпадают. Достаточное обеспечение собственными источниками доходов дает возможность штатам США применять такой порядок.
От бюджетного года следует отличать бюджетный период. Бюджетный период - это срок, в течение которого действует утвержденный бюджет.
Бюджетные периоды обычно продолжаются в течение года, но могут быть квартальными, полугодовыми и даже на несколько лет.
Так, в дореволюционной России бюджетный период составлял год, в первые годы после Октябрьской революции составлялись полугодовые бюджеты, а затем годовые и даже квартальные. В отдельных странах местные бюджеты утверждаются на два года с годовой разбивкой.
Раздел II. "Основы бюджетного устройства" названного закона дает законодательное определение некоторых терминов бюджетного законодательства, которые действуют и должны действовать в нашей стране.
Под бюджетным устройством обычно понимается организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями. Бюджетное устройство определяется государственным устройством, поэтому юридические акты, определяющие компетенцию органов власти, обычно включают в нормы, регулирующие бюджетное устройство, т.е. порядок составления, рассмотрения,утверждения и исполнения бюджетов соответствующего уровня.
Бюджетное устройство меняется в зависимости от исторических условий развития страны. Так, в связи с переходом к новой экономической политике в РСФСР был осуществлен переход от государственного бюджета к системе местных бюджетов, но они сначала не включались в Государственный бюджет. Это было сделано лишь в 1938г., когда был создан единый Государственный бюджет СССР.
Комментируемый закон закрепил единство бюджетной системы и самостоятельность всех звеньев бюджетной системы Российской Федерации.
Единству бюджетной системы способствует единство денежной системы. Согласно ст.75 Конституции Российской Федерации закреплен рубль в качестве единого средства расчетов на всей территории Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается*.
-----------------
* См. также Закон Российской Федерации "О денежной системе Российской Федерации" от 25 сентября 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 43. - Ст. 2406
В Российской Федерации единство бюджетной системы, главным образом, обеспечивается бюджетным регулированием, заключающимся в том, что из доходов вышестоящих бюджетов передаются бюджетам нижестоящим денежные средства с целью сбалансирования доходов и расходов бюджета каждого уровня. Обращается внимание на формальное отсутствие в Законе Российской Федерации об основах бюджетных прав субъектов Российской Федерации норм, определяющих единство бюджетной системы Российской Федерации. По существу единство ее формируется нормами о порядке бюджетного регулирования, в том числе получения дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст.10), о порядке выдачи их нижестоящим бюджетам.
Как известно, бюджеты составляются (как и бухгалтерский баланс)с доходной и расходной частью. Собственные источники доходов каждого уровня бюджета определяются в законодательном порядке. Так, Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"* определил деление налогов и сборов на федеральные,субъектов Федерации и местные.
-----------------
* См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 11. - Ст. 527
Права субъектов Федерации в определении собственных источников нижестоящих бюджетов установлены Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации,автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г. с учетом изменений. В настоящее время доходы бюджетов формируются главным образом за счет налогов и сборов. Комментарий к налоговому законодательству представляет из себя предмет самостоятельного исследования. Необходимо иметь в виду, что в настоящее время ведется большая работа по подготовке налогового кодекса, предложения о принятии которого были выдвинуты еще несколько лет назад.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. N 1353-р* в целях упорядочения системы сборов и иных платежей, взимаемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями с предприятий,организаций, учреждений и граждан Российской Федерации министерствам, ведомствам, Банку России до 15 сентября 1994 г.
поручено представить в Министерство финансов России перечень всех сборов и иных платежей, включая комиссионные вознаграждения,установленные за совершение конкретных видов операций, а Министерству финансов Российской Федерации совместно с Государственной налоговой службой Российской Федерации до 1 ноября 1994 г. представить Правительству Российской Федерации предложения о целесообразности сохранения существующей системы, а также перечень сборов, взимание которых сохраняется в 1995 г. Это может оказать влияние на доходы федерального бюджета и размер регулирующих источников дохода.
-----------------
* См. СЗ РФ. - 1994. - N 18. - Ст. 2124
Регулирующим источником доходов бюджета называется такой вид налога или неналогового поступления в бюджет, от которого могут быть произведены в бюджет нижестоящего уровня.
В Законе Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст.19) перечислены налоги, отнесенные к регулирующим источникам доходов бюджета. Это, в частности,подоходный налог с физических лиц.
Часть федеральных налогов полностью зачисляется в местный бюджет, например, налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, государственная пошлина (кроме дел арбитражных судов), и по существу они являются регулирующими доходными источниками.
С целью сбалансирования бюджетов различного уровня регулирующие источники и отчисления от них ежегодно меняются. Так, Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год" от 1 июля 1994 г.* установлены источники доходов федерального бюджета, среди них как налоговые, так и неналоговые, например, свободные средства фонда обязательного медицинского страхования (ст.2 Закона);определена ставка налога на прибыль, зачисляемого в 1994 г. в федеральный бюджет, в размере 13 процентов (ст.6 Закона).