Пробельность правового регулирования топонимических отношений в Российской Федерации является одной из наиболее важных причин тех трудностей, которые возникают при попытке сформулировать систему топонимического права, т.е. схему внутренней дифференциации топонимо-правовых норм. Однако, выполняя работу законодателя, можно предложить следующую систему топонимического права:
Общая часть топонимического права:
1. Цель и задачи топонимического права.
2. Топонимическая деятельность и топонимо-правовые отношения.
3. Субъекты и объекты топонимического права.
4. Источники топонимического права.
5. Принципы топонимического права.
6. Основы топонимо-правового статуса органов публичной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
7. Нормализация и употребление топонимов.
8. Учет и сохранение топонимов.
9. Основы топонимического процесса.
10. Финансовые основы топонимической деятельности.
11. Ответственность в топонимическом праве.
Особенная часть топонимического права:
12. Официальное наименование российского государства.
13. Наименования географических объектов.
14. Особенности наименований субъектов Российской Федерации.
15. Наименования муниципальных образований.
16. Наименования особо охраняемых природных территорий.
17. Наименования внутрипоселенческих (местных) территориальных объектов.
18. Наименования условно-территориальных единиц.
Таким образом, если общая часть топонимического права должна отражать те общие положения, которые устанавливают правовой режим функционирования всех топонимов, то особенная часть топонимического права должна определять правовой режим наименований отдельных видов топонимических объектов.
Структура особенной части топонимического права нами была предложена исходя из следующего. В статье 1 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» географические объекты определяются как существующие или существовавшие относительно устойчивые, характеризующиеся определенным местоположением целостные образования Земли: материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; города и другие поселения, районы, волости, железнодорожные станции, морские порты, аэропорты и подобные им объекты. Согласно пункту 2 статьи 3 указанного Федерального закона «действие настоящего Федерального закона не распространяется на деятельность в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований внеземных тел и расположенных на них объектов, а также объектов, расположенных в городах и других поселениях». Основываясь на этих положениях Федерального закона, можно установить, что федеральный законодатель не относит к числу географических объектов другие виды топонимических объектов, в частности, государства (Российскую Федерацию), территориальные единицы, не являющиеся административно-территориальными единицами (федеральные округа, военные округа, округа арбитражных судов, избирательные округа и другие территориальные единицы – условно- территориальные единицы), муниципальные образования, особо охраняемые природные территории, а также территориальные объекты, расположенные в поселениях, в том числе находящиеся в границах населенного пункта географические объекты (внутрипоселенческие территориальные объекты).
Основываясь на вышесказанном, можно сформулировать следующие выводы.
1. Для правового регулирования официального наименования российского государства характерны важные особенности. Так, согласно статье 1 Конституции России «1. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. 2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны». Исходя из того, что в соответствии со статьей 135 Конституции РФ положения Главы 1 Конституции могут быть изменены только общероссийским референдумом либо Конституционным Собранием, данный порядок изменения Главы 1 распространяется также и на официальное наименование российского государства.
2. Основываясь на том, что согласно пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации наименования географических объектов находятся в исключительном федеральном ведении, субъекты РФ не обладают правом регулирования данной сферы общественных отношений, за исключением установления порядка реализации полномочий региональных органов государственной власти, которые непосредственно определяются в ФЗ «О наименованиях географических объектов».
3. Субъекты Российской Федерации являются разновидностью географических объектов. Согласно абзацу первому пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» «переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также городов Российской Федерации осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов Российской Федерации».
Данная норма Закона в части определения федерального закона в качестве правового акта, которым осуществляется переименование субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании части второй статьи 137 Конституции Российской Федерации).
Основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании части второй статьи 137 Конституции РФ (согласно данной норме, в случае изменения наименования субъекта РФ новое наименование подлежит включению в статью 65 Конституции), в связи с чем Государственная Дума ходатайствовала о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции нового наименования субъекта Российской Федерации.
При рассмотрении дела, произведя анализ статьи 71 и статьи 72 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд заключил, что данные статьи не относят вопрос об изменении наименования субъекта Российской Федерации, ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, этот вопрос относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд провел четкую границу между понятием «право на изменение наименования субъекта РФ», которое принадлежит данному субъекту Российской Федерации и понятием «внесение изменения в Конституцию Российской Федерации», осуществляемое на основании принятого субъектом Российской Федерации топонимического решения Президентом Российской Федерации в форме указа.
Необходимо отметить, что топонимическая практика в отношении наименований субъектов Российской Федерации осуществляется не в направлении реализации соответствующих положений Федерального закона «О наименованиях географических объектов», устанавливающих требования к наименованиям географических объектов (пункт 2 статьи 7), основания для переименования географических объектов (пункт 3 статьи 7) и порядок присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов (статья 9), а в направлении реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Так, после принятия соответствующих решений субъектами Российской Федерации указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 года № 20, 10 февраля 1996 года № 137, 9 июня 2001 года № 679, 25 июля 2003 года № 36 в Конституцию Российской Федерации были включены новые наименования субъектов Российской Федерации – Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия, Чувашская Республика – Чувашия и Ханты- Мансийский автономный округ – Югра вместо наименований Ингушская Республика, Республика Северная Осетия, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, Чувашская Республика – Чаваш республики и Ханты-Мансийский автономный округ соответственно.