К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В".
Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".
Государственная служба включает в себя:
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.[5]
Таким образом, к государственным служащим относятся только лица замещающие должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими).[6]
Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения.
В соответствии Российским законодательством Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются государственными служащими Российской Федерации.[7]
Из приведенного определения можно выделить три основных признака государственного служащего:
Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их допуск к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе государственными соглашениями.
Государственный служащий, это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.[8]
Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации “Об основах государственной службы”. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.
1.2. Понятие и классификация государственных служащих
Согласно Федеральному закону “Об основах государственной службы в Российской Федерации”, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном этим законом, обязанности по государственной должности государственной службы (категории “Б” и “В”) за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества.
Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям.
По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие могут быть разделены на федеральных служащих и служащих субъектов Федерации.
Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих федеральных государственных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального собрания и т.д.
В субъектах федерации сосредоточена основная часть государственных служащих, что во многом обусловлено продолжающейся децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов.[9]
Если взять за основу такой критерий, как особенности службы в федеральных государственных органах, то выделяются гражданские и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как особый вид государственной службы предусматривает исполнение военнослужащими специфических обязанностей, в том числе при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.[10]
В соответствии с принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, Палаты Федерального собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности категорий “Б” и “В” (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов) подбираются специалисты – практики, ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечить нормальную работу парламента.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно – управленческую, исполнительно – распорядительную функцию обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе занято более 85 % государственных служащих. Управление требует прежде всего способности к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям самостоятельно принимающим управленческие решения и другим служащим принимающим участие в подготовке таких решений. Главным критерием для занятия той или иной должности категории “Б” и “В” в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.
Судебная власть, согласно статье 118 Конституции Российской Федерации, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности категорий “Б” и “В”. Кроме того, имеются специальные государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 1997 года “О судебных приставах”[11] на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции, а также по исполнению судебных актов и актов других органов. Федеральным законом от 8 января 1998 г. “О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”[12] установлено, что этот федеральный государственный орган осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов. Федеральный закон от 17 января 1992 года “О прокуратуре Российской Федерации”[13] определил требования к профессиональному уровню кандидатов на должности прокуроров различного уровня, а также меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, являющихся государственными служащими.
Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих государством планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения опыта работы по специальности, необходимого для выдвижения на вышестоящие должности. При этом согласно Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 года[14] обязательную профессиональную переподготовку проходят лица, впервые назначенные на руководящие должности федеральной государственной службы (не ниже заместителя начальника отдела), в течении первого года работы на этих должностях, а затем – обязательное повышение квалификации ( не реже одного раза в три года). Обязательная профессиональная переподготовка и повышение квалификации этих лиц осуществляются в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и подведомственных ей образовательных учреждениях, а также в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Ежегодно планом предусматривается возможность подготовки и лиц, замещающих государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации.[15]