Конечно же, непозволительными являются все и всякие проявления противоправности. Поэтому все это должно пресекаться, устраняться, исправляться как любые противоправные действия (бездействия). В противном случае рассуждения о законности и правопорядке, их обеспечении будет «гласом вопиющего в пустыне». Чтобы такого не происходило, необходим контроль над правоохранительной деятельностью, осуществляемой органами исполнительной власти, направленной на своевременное и в полном объеме исполнение предписаний соответствующих законов, подзаконных и других нормативных правовых актов.
Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности, нетрудно убедиться, что для многих из них она не является единственной. Исключением, скорее всего, являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например, для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность — лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т.ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т.ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах, без применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).
Итак, среди ученых существуют разные определения понятия правоохранительной деятельности. Наиболее часто встречающееся из них — это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание законности и порядка и в первую очередь на борьбу с преступностью. Названная деятельность регулирует поведение людей и организаций. В целом правоохранительная деятельность гораздо более многоаспектна. Она включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех сферах жизни общества.
Характерной особенностью органов, выполняющих правоохранительную функцию, является их тесное взаимодействие – согласованность действий, как на уровне отдельных правоохранительных органов, так и их частей. Это обстоятельство приводит к формированию системы правоохранительных органов, структурными элементами которой являются суд, прокуратура, органы правопорядка и безопасности, органы предварительного расследования преступлений, органы по правовому обеспечению и правовой помощи, а также негосударственные организации обеспечения правоохраны (Приложение 1).
В своей работе мы не ставим задачи дать обстоятельную характеристику каждого структурного звена системы правоохранительных органов. Поскольку объектом дипломного исследования является милиция, определим ее место в системе правоохранительных органов России. Как следует из схемы, представленной в Приложении 1, одним из основных ее элементов являются государственные органы правопорядка и безопасности, к которым относят органы внутренних дел. Они находятся в подчинении соответствующего министерства – МВД России. Оно возглавляет систему органов внутренних дел и имеет довольно разветвленную структуру (Приложение 2). В своей деятельности министерство руководствуется положением, утвержденным Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. №1039, которое возлагает на МВД решение задач по осуществлению мер по защите прав и свобод человека; защите объектов разных форм собственности; обеспечению общественного порядка и безопасности; осуществлению мер по предупреждению и пресечению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, и других в пределах его компетенции. Многие из возложенных на органы внутренних дел задач входят в сферу прямых должностных обязанностей и компетенционных полномочий российской милиции, совершенно справедливо считающейся одним из ведущих и самым многочисленным структурным звеном МВД. Об истории ее создания и развития, современном состоянии, структуре, задачах и основных направлениях ее деятельности пойдет речь в следующих главах диплома.
2. Становление и развитие советской милиции
2.1. Первые годы истории милиции
В 1917 г. после Февральской революции в России началось строительство государства нового типа. Этот противоречивый и сложный процесс затронул все сферы жизни государства, включая и создание правоохранительных органов.
Во время Февральской революции полиция встала на защиту династии Романовых, поэтому Временное правительство было вынуждено издать 6 марта 1917 г. постановление о ликвидации корпуса жандармов, а 10 марта – об упразднении департамента полиции. Была провозглашена замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным муниципальным органам.
Правовые основы организации и деятельности милиции Временного правительства определялись в постановлении «Об учреждении милиции» 17 апреля 1917 г. В нем отмечалось, что создаваемая милиция подчиняется органам местного самоуправления, отличаясь тем самым от царской полиции по своей структуре и сущности. По замыслу создателей она должна была осуществлять только функции охраны общественного порядка. Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной земской управой. Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, а также производство ревизий.
Большевики стремились завоевать позиции в милиции Временного правительства и создать различные формы пролетарской милиции. Во многих районах страны им удалось превратить милицию Временного правительства в резерв революционных сил. В ряде мест, например, в Уфе, милиция оказалась целиком под влиянием большевиков. В Минске большевики, возглавляемые М.В. Фрунзе, также сумели использовать милицию Временного правительства. Фрунзе, служивший во Всероссийском Земском союзе под фамилией Михайлов, 4 марта 1917 г. приказом коменданта Минска был назначен начальником милиции Всероссийского Земского союза по охране порядка в городе. Под его руководством была разоружена старая полиция, упразднено жандармское управление[6].
Интересная деталь: в документах того времени отсутствовало единое название «милиция», его заменяли «милиция Временного правительства», «народная милиция», «гражданская милиция», а в первых официальных актах Временного правительства вообще употреблялся термин «общественная полиция»[7].
Еще при выработке постановления «Об учреждении милиции» созданная для этих целей комиссия испытывала затруднения в связи с термином «милиция». Предлагалось назвать правоохранительные органы «общественной полицией» или «гражданской стражей». Однако большинством голосов комиссия решила сохранить термин «милиция», аргументируя свой выбор тем, что зарождение милиции как органа службы общественного порядка было связано с Парижской коммуной.
Единства не было не только в названии, но и в структуре, функциях и управлении всех органов милиции. Политическая, экономическая и социальная нестабильность в стране сказывались и на ухудшении правопорядка. После Февральской революции преступность в стране приняла невиданный размах. Одной из причин явился Указ Временного правительства от 18 марта 1917 г. «Об амнистии для уголовных преступников». Только в Москве по этому указу было освобождено более 3 тыс. опасных уголовных преступников. Выпущенные из тюрем уголовные элементы в Петрограде, Москве и других городах громили отделения сыскной полиции, уничтожали регистрационные материалы, ведомости о судимости и т.д.
В усложнившейся обстановке органы местного самоуправления не смогли создать действенную систему по охране общественного порядка и борьбе с преступностью: сказывалось отсутствия опыта и профессиональных кадров. Чтобы как-то поправить положение стали предприниматься шаги по усилению и централизации органов милиции. 15 июня 1917 г. Временное управление по делам общественной полиции МВД было переименовано в Главное управление по делам милиции (Главмилиция) и штат его сотрудников был увеличен в два раза. Однако какими-либо управленческими функциями Главное управление наделено не было.
Принятые Временным правительством меры, касающиеся организации и деятельности милиции, не учитывали реальной действительности и были оторваны от процессов, происходящих в стране. Поэтому старая полиция, ликвидированная революцией, и новая гражданская милиция не стали действенной опорой власти.
Началом упразднения аппарата милиции Временного правительства послужил II Всероссийский съезд Советов 25-26 октября (7-8 ноября) 1917 г., который юридически закрепил ликвидацию Временного правительства, его органов в центре и на местах. На основании декрета съезда Советов при ВЦИК был создан Совет Народных Комиссаров (СНК), объединивший и возглавивший 13 комиссариатов. На Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) были возложены важные функции, включая организацию охраны общественного порядка в стране.